吕炜 陈海宇：中国新一轮财税体制改革研究

党的十八届三中全会对全面深化改革做出了全面部署和深刻阐述。本次大会首次将财政定义为“国家治理的基础和重要支柱”，彰显财税体制改革在总体改革中的突出地位。本文基于中国财税改革发展实践，在剖析本轮改革逻辑与规律基础上，对本轮改革的历史定位、改革路径、可能存在的障碍及改革方向进行了研究。笔者认为，新一轮改革勾勒了以预算管理制度和税收制度、中央和地方事权调整为主线的路线图，同时也面临体制性约束、既得利益集团阻挠和相关配套制度改革滞后等方面的障碍，未来应更好地界定政府与市场关系，理顺政府间财政关系以保障及推动财税体制改革的顺畅运行，从而筑牢财政这一国家治理的基础和重要支柱。

一、引言

改革开放以来，中国财政体制历经了从“包干制”一“分税制”一“公共财政框架”的重要变迁。每一次体制的变迁都顺应了当时经济社会发展的需要，也实现了财政体制本身的自我完善。近年来，中国财税体制改革在不少关键领域进行了有益尝试，但现行财税体制存在的问题也不容忽视。在一定程度上，财税体制改革的相对滞后制约了经济社会的发展与改革进程的全面深化。这种改革的不彻底性为今后矛盾的爆发埋下了隐患，1994年分税制改革在中央和地方事权划分问题上的搁置，成为当前财税问题集中爆发的根源。

十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定>)首次将财政定义为“国家治理的基础和重要支柱”，彰显了新一轮财税体制改革的重要性。首次从“国家治理”的高度定义财政显示了中央对此次财税体制改革的高度重视，也体现出中央对全面深化改革的重大决心和注重顶层设计、谋划全局的大智慧。从具体内容看，本次《决定》也清晰勾勒出了未来预算管理制度、税收制度与中央和地方事权调整三路并进的改革路线图。有专家认为，这次三中全会将财税改革与国家治理紧密相连，超越了此前有关财税改革的常规认知，使改革不再受制于条块利益，有助于打破利益固化格局，将财税改革引导到更系统、更深刻、更持久的路径上[1]。而深化财税体制改革被提升至关乎“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”的战略高度，意味着建立与现代国家治理体系和治理能力相适应的现代财政制度是深化财税体制改革的主要着眼点[2]。

虽然本轮财税体制改革有着较高的定位、清晰的路线，但财税体制改革毕竟是一个纷繁复杂的系统性工程，必须将其置于一个动态发展而又普遍联系的整体视角考察。从动态演进过程看，渐进式改革遗留的问题不容忽视，而这些问题恰成为今天难啃的“硬骨头”，如增量改革下逐渐培育起来的既得利益集团;从普遍联系的整体性看，财税改革作为整体改革的关键性领域，其改革的成败既影响其他领域的改革效果又深受其他改革之掣肘。可以预见，此轮财税改革必将面临巨大的调整和阻碍。因此，必须清醒地正视这些阻碍，并积极寻求破解路径，牢筑好财政这一国家治理的基础和重要支柱。

二、定位：从国家治理的高度定义新一轮财税体制改革

不同于以往的常规认知，此次《决定》将财政的地位提升至国家治理的高度，突显了财政在整个经济社会发展中的基础和重要性作用。事实上，“财政是国家治理的基础和重要支柱”的表述并非新创，而是有着深刻的理论与现实基础。财政是庶政之母。国家治理需要财政作为基础和支柱，同时国家治理的所有活动也都反映到财政改革发展过程中，可以说，稳固、平衡、强大的财政是强国富民的基石和保障翻。此为其一。作为国家治理主体的政府履行其职能的活动实际上就是一个财政收支的过程，通过财政收支的伸缩变化以履行政府职能，继而达到国家治理的目的。此为其二。财政政策作为国家整个经济政策的组成部分和政府宏观调控的重要工具，通过税收、国债和支出等手段影响和调节总需求，从而实现国家治理目标，这也是财政存在的本源。此为其三。从财政本身的属性出发，遵循“财政收支一政府职能一国家治理”这一脉络便可以明晰财政在国家治理中的重要性，但是《决定》中之所以如此定义财政，不仅仅在于财政本身在国家治理体系中的重要地位和作用，更在于经济转轨中财政的推动和保障作用，在于复杂的国内外环境下财政强大的宏观调控能力，在于全面深化改革中财税改革的核心枢纽位置。

首先，对于一个由计划经济体制向市场经济体制转轨的发展中大国而言，财政体制改革的定位必须置于转轨的背景下考虑。以整个转轨过程为背景可以发现，财政体制改革在中国整个改革进程中都起着重要的推动和保障作用。一方面，中国的改革主要是在政府的主导下进行的，财政作为重要的政府调控手段，为推动制度变迁掌握着资源配置权限与范围的进退尺度，在市场培育和市场弥补两方面发挥作用，其成功推动了经济转轨以调控经济运行;另一方面，在整个转轨进程中，财政自身也经历了一系列改革，逐步实现向市场经济体制下公共财政取向的转化。随着转轨已进入到中后期，财政在转轨中的定位已逐步转向为改革提供良好环境保障的职能上来，财税体制自身也随之步人向公共财政制度改革的关键时期。此时，薪阶段的财政职能应定位于弥补市场失灵，并通过自身职能范围的调整来建立适应市场经济体制要求的公共财政框架。

其次，市场经济体制下，市场在资源配置中起着决定性作用，而政府的活动范围则以弥补市场失灵为界。但是转轨的特殊性决定了中国在处理市场与政府的关系中，必须加强政府财政的宏观调控能力。这同时也是基于改革的属性与中国的现实国情的考虑。一方面，在于改革过程的复杂性和艰巨性，改革不仅是一个各方利益相互博弈的过程，更是一个利益重新分配的过程，在改革尚未创造出新增利益之前，改革的初始成本只能由财政来负担;另一方面，中国正处于经济社会的转型期，经济社会结构正在发生重大变化，现在不仅要面临经济下行时期的增长约束，更要承担经济社会发展带来的种种矛盾和压力，如经济发展的区域和城乡差异;收入分配差距;就业、医疗、教育和社会保障等民生问题。可以看到，市场经济的运行需要驾驭，市场经济的失灵也需要弥补，这都需要充分发挥财政的宏观调控作用。此外，国际经济社会环境的复杂性与不确定性也需要加强财政的宏观调控。所以，从发展、稳定的大局出发都需要国家强大的财政实力做后盾。

最后，从十八届三中全会关于全面深化改革的总体部署上看，国家治理所涉及的范围已经覆盖经济、政治、文化、社会、生态及党的建设等各个领域。要“推进国家治理体系和治理能力现代化”就必须全面推进社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和党的建设。然而，无论是紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用的经济体制改革，还是坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一的政治体制改革，也无论是紧紧围绕建设社会主义核心价值体系、社会主义文化强国的文化体制改革，还是紧紧围绕更好保障和改善民生、促进社会公平正义的社会体制改革，亦无论是建设美丽中国深化生态文明体制改革、加快建立生态文明制度，还是紧紧围绕提高科学执政、民主执政、依法执政水平深化党的建设制度改革，都离不开财政收支规范化运行的基础和支撑[2]。所以，以整体性视角观之，财税体制改革无疑在整个改革部署中处于核心枢纽位置，作为多领域改革的交汇点具有“牵一发而动全身”的效应。

由此可见，在当前这一场全面深化改革的重大战役中，必须打好财税体制改革这关键性的一役，这同时也是基于“科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障”的判断。对此，就“必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率、建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性”。由此也确立了改进预算管理制度、完善税收制度、建立事权和支出责任相适应制度三路并进的财税改革路线图。

三、路线：预算管理、税收制度和政府间财政关系改革三路并进

随着经济社会的深入发展，现行财税体制对新阶段的不适应性逐渐形成了倒逼财税体制改革的巨大压力。事实上，长期积累起来的体制性矛盾逐渐引起了两类可明显观察到的宏观经济问题：一是微观主体活力受到极大的限制，主要体现为高税负和高行政成本下企业的后续增长乏力、社会保障体系不完善和其他支出约束下的居民有效需求不足。二是现行财税体制所形成的政府间财政关系造成地方政府事权与财力的严重错配，使地方政府陷入了越来越严重的财政困境。所以，在持续的矛盾和压力下，以预算透明、税负稳定和事权明确为核心要求的现代财政制度是必然的发展方向，现代预算制度、现代税收制度及现代型政府间财政关系建设已箭在弦上。

1.建立现代预算制度

尽管近年来中国一直在加强财政资金方面的管理与监督，也进行了一系列的预算改革，如部门预算、国库集中收付和政府采购等改革，但仍积累了一系列问题，突出表现在预算管理缺乏公平性和透明度，且法制化程度低。这其中既有其管理机制不完善之内因，也有外在监督不到位之外因。因此，预算管理改革不应只是局限于财政部门内部技术层面的改革，而是应该更加注重对包括编制、执行在内的审查制度的改进，实现预算制衡从内部制衡走向内外部制衡的统一，预算审查从形式审查走向实质审查;审核的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展;编制的周期由年度向中期转变。

第一，构建透明的预算管理体系。现代财政制度必须要是一个公开透明的财政制度，而公开透明的财政制度首先要预算公开透明，要充分保证公众的知情权、参与权以及监督权，要让公众了解政府活动的范围和方向。除此之外，人大对预算的监督力度以及人大代表的专业素养也很重要。综合来看，构建透明的预算管理体系要以“法治”为导向，实施“全面规范、公开透明”的预算制度，即预算报告的内容要全面，应包含所有的政府收支信息;预算的编制与执行过程须依法规范;预算的审核和监督应公开透明;预算的制度设计和权力配置要科学合理。

第二，审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展。财政部长楼继伟在谈到现代预算制度时就指出，目前中国预算制度的核心是收支平衡，每年的财政收入必须完成预算安排。这客观上容易带来预算执行的“顺周期”问题，使得税收不能发挥稳定器作用。即经济过热时，完成收入任务比较容易，财税部门会倾向于少收点，造成“藏税于民”，经济就会“热上加热”;经济下行时，为了完成收入任务，财税部门会倾向于多收点，造成“过头税”，经济就会“雪上加霜”。所以他认为，“审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展”，在预算审批以支出为重点后，税收就不再是任务，而是预期，这是一项重大的机制变化[3]。

第三，建立跨年度预算平衡机制，中期预算可望实现。在预算改革中，“建立跨年度预算平衡机制”备受业内专家关注，这就意味着未来中国将编制中期预算。从定义看，中期预算就是一种预算收支安排超过一年的财政计划，旨在为政府部门提供各财政年度中的支出预算必须遵守的预算限额，从而有效控制这些部门不断增长的财政支出。长远来看，中国将建立周期性预算平衡机制，按经济周期安排财政预算，国民经济景气时实施紧缩的财政政策，保留预算盈余;经济萧条时实施扩张性的财政政策，安排财政赤字，各期的财政赤字和财政盈余基本保持一致，从而实现财政预算的跨期平衡。

2.建立现代税收制度

建立现代税收制度，就要对中国现行的税制进行改革及优化，做到有减有增，达到税负稳定。这里，“减”是对部分阻碍公平与效率的税种进行规范;“增”是对不利于调节收入分配差距和改善生态环境的税种进行调整，