邓宁华：城市住房政策失灵：巴西的历程及其启示

【内容提要】 城市住房问题需要国家干预，但干预政策也会有失灵风险，巴西的经验鲜明地体现了这一点。虽然在城市化各阶段，面对城市住房问题，巴西分别采取了有针对性的住房卫生政策、住房公共政策、乃至住房社会政策，但住房政策失灵现象一直都比较严重。巴西住房政策干预之所以长期失灵，根本原因在于其建国以来一直存在的经济、政治和国际等方面的“三座大山”。巴西个案对中国城镇化及解决住房问题有着重要的启示。

【关 键 词】巴西/城市化/住房问题/住房政策/启示

引言

在城市化进程中，大量乡镇移民涌入城市，带来严重的住房问题，并要求国家进行住房政策干预。不过，国家对住房问题的政策干预，既可能成功，也可能有“失灵”风险。以21世纪的今天的立场来看，在城市住房政策干预效果方面，欧美国家相对成功，而一些发展中国家则是相对失败。特别地，拉美国家由于其“贫民区”和“非正规住房”现象，而被国内外研究者视为城市住房政策干预失灵的典型。拉美国家的住房政策为什么会和怎么样会失灵还很少有系统研究。大部分国内研究者都只关注拉美国家当前的状况与后果，而忽视其形成过程和历史根源；更一般地，大部分借鉴国外住房政策经验的研究，都关注已经发达国家的情形，而忽视了发展中国家的特殊性。实际上，发达国家已处于后城市化时代，在政治和经济模式上与我国也不同，这样，其经验可能不一定适合于刚刚进入“城市化社会”的中国；而对发展中国家状况及其比较借鉴的忽视，进而又使得正在快速城市化的中国所存在与其他发展中国家相似的“贫民区”现象(表现为棚户区现象)，以及“非正规住房”现象(表现为“小产权房”现象)，难以得到政策研究者和制定者们的正视。此外，住房研究中的实证主义取向泛滥，也导致比较历史社会学视角的缺乏，从而可能丧失对我国国内住房问题的整体的和历史的把握。

有鉴于此，本文试图以最大的拉美国家巴西为典型，对其城市住房问题及其政策干预失灵的历史进程加以阐述，从而克服现有相关研究的不足。本研究有三个目的：第一，整体地和历史性地把握巴西城市化进程中住房问题、住房政策干预以及其失灵的具体状况；第二，揭示巴西城市住房政策失灵形成的根本的、历史的原因；第三，指出它对中国的启示。

“城市化”是本文研究的一个主线。巴西城市化从开始到完成长达上百年时间。这样，对城市化阶段的划分是研究开展的前提。参照城市化发展的S型规律①②，本文将巴西城市化划分为三个发展阶段：一是早期阶段(1889-1920年，城市化水平达到约14%)，二是城市化水平相对较快的中期阶段(1921-1967年，城市化水平达到约50%)，以及城市化水平相对缓慢的晚期阶段(1967-1991年，城市化水平达到75.95%)。按照上述三个阶段顺序，本文试图论证指出，虽然在城市化各阶段中巴西城市住房问题和住房政策干预的具体内容不同，但其在建国时即已确立并且在城市化进程中不断得到再生产的政治、经济和国际关系中的“三座大山”传统，却使其城市住房政策长期失灵，而住房问题则旷日持久。巴西的历程及其经验教训对于今天的中国有重要参考价值。

一、早期城市化阶段的住房问题与政策干预

(一)城市化的早期阶段及其“三座大山”传统

葡萄牙殖民者16世纪建立了巴西，并在此后塑造了巴西的大土地所有制、种植园经济，以及其与宗主国间的依附关系。巴西1822年获得独立，并进一步形成了对“日不落帝国”英国和新兴强国美国的依赖。到19世纪末黑奴解放和封建帝国体制终结后，巴西的民主政治和国家自主性依然脆弱。在经济上，1890年代后，巴西的咖啡种植园经济甚至继续扩大，并且其收益被不断向巴西的经济与政治领域加以渗透和操纵的英国和美国所占有。这样，巴西从殖民时代开始、到建国时期、乃至1890年代后，对国外的经济与政治依附、政治上具有较强庇护色彩的封建主义传统，以及经济上对大土地所有制和种植园经济的依赖――本文称之为巴西的“三座大山”传统――的格局都一直存在，而这对巴西城市住房问题及其干预有着极其重大的影响。

在城市化方面，巴西1920年人口普查资料表明，成年居民有1800万。其中，有独立收入的居民为900万人(其中直接从事农业生产者为645.2万人)，另900万没有职业或无固定职业。③据此估算，全国劳动力的失业率高达50%，而其原因，则与大土地所有制与种植园经济下对劳动力人口的就业吸纳能力不足有关；而在这一年，如果将非农就业人口当成城市人口，那么，其城市化水平大约为14%。由上亦可见，巴西从早期城市化阶段一开始即面临着与大土地所有制和种植园经济相联系的工业化不足、充分就业不足和过度城市化问题。

(二)住房问题及其后果

1888年5月奴隶制取消后，巴西大量黑奴逃离咖啡种植园，并涌入了里约热内卢这样的大城市。在这样的情形下，虽然新政府将后者位于城市中心的别墅和庄园变成了学校和穷人的住房，但它们远远供不应求。

在政府乃至市场不能提供住房的情况下，大量缺乏充分就业的进城移民开始建设自建房，从而形成了贫民区。里约热内卢(1960年代前为巴西首都)19世纪末就在以前用于安置士兵和奴隶的区域内出现了第一个贫民区。随后，大量的移民工人开始在郊区空地上建立自己的自建房为主的贫民区，即“法维拉”。住户以码头日工、采石工人、建筑和市政服务工人、妓女等为主，住房黑暗、潮湿、拥挤程度突出，自来水和污水处理设施缺乏。许多贫民区居民直接饮用河水，而污水也同时直接排入河中。在洗衣工所在的庭院周围，洗衣水排入了露天水沟中。④

上述的贫民区问题带来严重后果。有官员认为：贫民区“这些地方的人完全缺乏道德感”，因为“拥挤在一起，肮脏的性滥交、骇人听闻的裸露，以及放荡的行为”随处可见。⑤更为严重的是公共卫生问题。19世纪后半叶霍乱蔓延到了巴西所有城市，共夺去15万人的生命⑥。黄热病也在1850-1908年反复袭击并夺走6万人的生命；伤寒、疟疾、痢疾、肺结核也带来持续的威胁。⑦与之相关，巴西人均寿命较低。1865-1895年包括巴西在内的大多数拉美国家出生儿童平均寿命没有超过27岁，而直到1930年也不超过36.1岁。⑧

(三)住房政策干预

面对城市化进程中的住房问题，巴西国家精英在住房领域内采取了对乡城移民、国际移民以及工人阶级的分而治之的实践态度，并且只迎合少数阶级的利益。这一分裂性功能主义⑨“潜规则”，使巴西居民缺乏充分的公民权利，并且构成了城市住房政策一开始即存在失灵的直接制度原因。

这一点可以由巴西这一时期的“住房卫生运动”来加以阐明。⑩1889年10月18日，面对严重的公共卫生问题，政府开始采取措施更新建筑、兴建公共工程和消除传染性疾病。1902年新总统阿尔维斯和里约热内卢的咖啡利益相关者一起，试图使之成为全国性的领导中心。从1902年晚期到1904年早期，里约热内卢市政工程取得巨大进展：在全市喷洒农药，拆除不卫生的建筑，拓宽道路，建设中央大道和各种各样的新的文化中心、旅馆、军事俱乐部、新日报办公室等。

然而，这些强制性的法令实施，没有照顾到普通城市居民的利益。一是不卫生住房的强制拆迁，使穷人被迫聚集在更不卫生的和疾病广播的区域；二是大多数外郊区贫民区居民长期以来要求建设人行道和主干道，但未得到理睬；三是内城区居民和店主也反对这一计划，因为前者找不到任何可替代的住房来源，而后者也缺乏合适的替代店面。上述的不满引起了社会反抗，甚至是武力性的对抗。针对武力对抗，政府采取了强有力的武力镇压。首先，在公共卫生上，1909年公共健康部门平静地向人群提供了接种服务，而没有遭受什么抵抗，之后天花就差不多消灭了。其次，城市面貌日新月异，首都形成了有浓厚法国巴黎风格的、有开阔林荫大道和宽敞绿地的现代城市。(11)再次，原来位于市中心的由小镇或贫民区占据的小山被清理，原居民变成了无家可归者，并被推到更远的边缘地带，而其规模则更为庞大。1890年里约热内卢市中心还占有52.7%的城市人口，1906年这一比重降低到了37.2%，1912年则进一步降低到了27.8%。相反，郊区和北部区域的人口比重，则从39.4%增长了到了64.5%。(12)最后，贫民区数量进一步增加。1880-1920年，里约热内卢共出现24个以自建房为主的法维拉。(13)

总之，在早期城市化阶段，巴西即形成了政治上的封建主义、经济上对大土地所有制和种植园经济的依赖，以及对国外的工业经济的依附这一“三座大山”传统，并进而形成了工业化不足、失业问题严重与过度城市化等现象；而在治理城市化进程中的住房问题时，国家所采取的分裂性功能主义“潜规则”，则使城市住房政策一开始即存在失灵隐患。巴西早期城市化阶段的这一处境，在相当程度上预示着后来其城市住房问题及其干预的命运。

二、中期城市化阶段的住房问题与政策干预

随着城市化向中期阶段的迈进，“三座大山”这一巴西传统以及其分裂性功能主义规则有了进一步的发展，而城市住房政策失灵加重了城市贫民区问题。

(一)城市化的中期阶段及其传统的再生产

在中期城市化阶段，国外对巴西的渗透和控制仍较突出，大土地所有制和对国外的经济与政治依赖依然严重，而国内建立现代政治制度的努力也缺乏成效。与上述情形相一致，巴西这一时期经历了混乱民主和军政府独裁之间的循环。1922年贝纳德斯就任总统后，采用限制言论自由、延长戒严状态、解散反对派组织等报复性的政策来维持公共秩序。1926年上任的路易斯总统取消戒严令和恢复出版自由。但1929年美国引起的世界经济危机，却对巴西带来灾难性的后果。(14)最终，在军队支持下，1930年上台的瓦加斯总统开启了15年的军事独裁。在其任期内，巴西工业化取得了一定的成就，却又不足以向源源不断的进城人口提供充分的就业机会。而到1945年，在军人的反对下，瓦加斯总统下台，从而终结了后帝国时代民主与军事独裁之间的第一次循环，而接任的仍是军人出身的总统。1951年后，瓦加斯重新担任总统，但却于1954年在家中自杀身亡。1961年，平民出身的夸德罗斯上台，不到7个月即辞职。他的辞职，使巴西脆弱的民主几乎再次崩溃。最终，从1964年，巴西开始走向第二次民主与军事独裁的循环。

当然，中期阶段巴西工业化有一定程度的发展(15)，并且在1966年前后达到50%这一城市化中期阶段的水平。但即使如此，巴西低度工业化和就业不足现象却仍然构成严重的社会问题。(16)(17)(18)例如，1950-1970年间，巴西工业和服务业分别增长了124%和142%，但城市人口却增长了208%。其中的原因，又与农村大土地所有制下的过高失业率有关。这一时期巴西农村失业率高达66%，迫使农村人口通过进城来解决失业问题，而后者又通过贫民区式的自建房来满足城市的住房需要。

(二)贫民区扩张和住房政策干预

在中期城市化阶段，巴西贫民区和非正规住房继续维持并大量扩张，并带来各种严重的经济社会问题。而造成这一现象的原因，不仅在于巴西城市化的迅速和大量的非正规就业，还在于新阶段下“三座大山”背景下的住房政策失灵。

首先，“规制工人”立法及其住房后果。1937年，瓦加斯政府规定，