李炜光 韦森 贾康：财权制衡与中国下一步改革

李炜光：财政是观察制度演变最佳的视角

本刊记者邹蓝

人物档案

李炜光，天津财经大学教授，《现代财经》杂志主编。主要研究方向：财政经济史、财政学、财政政策、技术经济。

财政具有把经济、社会、政治三大社会的子系统连接起来的作用，是它们的媒介，它首先是政治问题和法律的问题，是政治的核心权利。把财政看成纯经济问题，把它工具化和技术化，必然会造成财政危机。要观察中国经济，就必须懂财政，但中国学者对此重视远远不够。

“财政并不是经济问题，首先是政治问题和法律的问题，是政治权利。还不是一般的权利，而是核心的权利。”这是7月26日在京举行的北京天则经济研究所成立20周年庆典并“中国的改革和发展道路”研讨会上，天津财经大学经济学院财政系教授李炜光就当前财税改革问题，作出的观点犀利的发言。

按照李炜光的看法，近年来我国在财政领域的资源浪费、资源错配非常严重，给当前经济带来很大困难，之所以会出现这种资源错配，与我们一直以来把财政、税收和预算都看成是纯粹经济问题，而忽略了它其实是一个政治过程决定的事情有关。

“这个财政无论是收入还是支出，它都脱离了市场。它属于政治过程决定的事情，中国现在的体制之所以有问题，就是把财政、税收和预算都看成是经济问题，然后把它给工具化和技术化。结果就是财政本身必然造成资源的浪费和错配问题。”李炜光说。

李炜光引述德国著名的财税学家、经济学家阿道夫？瓦格纳（AdolfWagner，1835～1917）的观点称，财政具有把经济、社会、政治三大社会的子系统连接起来的作用，是它们的媒介。我们常常会碰到这种情况，当财政出现危机的时候，我们就会感觉到它必然是一场社会危机；或者当社会危机出现的时候，我们也会觉得它可以变成财政危机，这两者有必然联系。“因为财政是把这三大系统连接起来的一个点，整个国民经济由财政把它给串起来，它的危机必然是反映同一个点上。”李炜光说。

李炜光直言我国的财政学界对瓦格纳的这一观点非常不熟悉，也没有把它作为一个重要的学术观点引进课堂。李甚至批评：“我们的学者，对财政预算税收的问题其实关注度还很不够。”

当前中国改革已到了一个关键点上，其中，财政体制的改革将因为财政本身的枢纽地位，而必然牵涉到经济、社会、政治三大子系统的改革。

“依照熊彼特的说法，财政是观察制度演变最佳的视角，特别是在社会转型的关键时期更是如此。”李炜光认为，你要观察中国的政治，或者说要观察中国的经济，你就必须懂财政，因为财政并不是经济问题，首先是政治问题和法律的问题，是政治权利。还不是一般的权利，是核心的权利。

“所以中国的改革到了这个份上，必然面临着现在我们必须要面对的一些问题。”李炜光说。

韦森：财权制衡与中国下一步改革

韦森

人物档案

韦森，澳大利亚悉尼大学经济学博士，现任复旦大学经济思想与经济史研究所所长，教授，博士生导师，曾任英国剑桥大学和哈佛大学访问学者。

目前中国最重要的改革，是政府内部权力制衡问题，因此，预算民主的建设是关键，必须做实人大对政府全口径预算的监督审查制度，建立健全国家的审计督察制度，强化财政部独立财权和完善央行单一国库账户制度，这才是中国当下可实施且应当实施的改革。

目前中国社会正处在“按十八大要求进行一场大改革的前夜，处于为即将进行的系统性改革做好准备工作的阶段”吴敬琏语。现在中国所面临的问题，已经不是要不要改革的问题了，也不是从方法论上空谈制度变迁的动力、张力、方式和路径问题的时候了，而是到了探讨具体如何改革的问题了。我从预算民主建设来谈一点自己对未来我国改革的看法。

推动预算体制改革是十八大要求

习近平总书记最近在武汉会议讲话提出6条改革措施，其中一条是全新的判断：“改革开放是我们党在新的历史条件下带领人民进行的新的伟大革命”。我觉得这一提法把中国的改革开放提到了一个新的认识高度。既然是一场“新的伟大革命”，就不是一些具体的政府管理方式和操作层面的改革了，而是一场深刻的社会变革。

党的《十八大报告》里面，第四部份讲到中国下一步经济体制改革时，第一条就是讲财政体制改革：“加快改革财税体制，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，完善促进基本公共服务均等化和主体功能区建设的公共财政体系，构建地方税体系，形成有利于结构优化、社会公平的税收制度。”紧接着，在第五部份讲“推进政治体制改革”中，第一条也是讲财政体制与预算体制改革。这一条最后一句是：“支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用，依法行使立法、监督、决定、任免等职权，加强立法工作组织协调，加强对‘一府两院’的监督，加强对政府全口径预算决算的审查和监督。”《十八大报告》关于未来中国经济体制和政治体制两条重要改革规划均充分说明，财政体制尤其是政府预算体制改革，是目前中国经济与政治体制改革的一个重要和核心部份。

财权无制衡导致腐败蔓延

为什么加强人大对政府财权尤其是预算编制和实施的审查、监督和制衡如此重要？具体来说，在中国目前的社会体制下加强人大对政府财权的审查、监督，建立政府财权的约束和制衡制度，与在中国经济市场化条件下如何根治政府官员大面积腐败和屡治不果有关。

有一组数字特别值得注意。根据重庆大学法学院长陈忠林教授之前的一项研究，从1999~2003年最高检察院与最高法院报告等相关数据中，可以推算出：在这段时间里，中国普通民众犯罪率为1/400；国家机关人员犯罪率为1/200；而司法机关人员犯罪率为1.5/100。中国政府官员尤其是司法机关官员的犯罪率远远高于普通民众的犯罪率，这充分说明，中国政府官员的腐败寻租和渎职犯罪问题，不只是一些政府官员的思想觉悟和道德质量问题，而是有着深层的制度原因的。

我们这几年的研究也发现，腐败说到底与政府官员的权力不受任何实质性制衡尤其是与政府的财政收入和支出不透明、政府财权不受任何实质性的约束和制衡有关。简单说来，在政府的财政收支缺乏预算民主政制的情况下，政府官员的腐败渎职是一个必然的制度结果。在中国改革开放初始的1978年，中国政府的全部财政收入才大约有1，132亿元，到1994年实行分税制改革时，也大约只有5，218亿元。1994年实行分税制改革以来，随着中国经济的高速增长，加上分税制实行后的政府税收的强大的“激励兼容”制度，政府的财政收入在近20年中超高速增长。到2012年，中国政府的财政收入已经高达117，209.75亿元，再加上各地的土地出让金和各种预算外收入和制度外收入，政府的“全口径收入总量”会远远高于这个数字。中国十几万亿的政府财政收入，在财政支出方面又不怎么透明，且在实际上不受任何实质性的监督、审议和制衡，一些政府官员在政府收支的各个环节上运用自己手中掌管的权力和资源进行个人和家庭的腐败寻租，还不是一个必然结果？单靠执政党的思想教育以及中纪委、审计署、反贪局的事后调查和司法机关的反腐运动，不可能从根本上解决一些政府官员的腐败寻租和徇私舞弊行为。

另外，从近些年各级政府的财政存款和国库“库底资金”不断攀高的事实来看，中国的财政和预算体制也问题很多，是到需要在政府财政体制和预算体制方面进行一些根本性的改革时候了。根据中国央行的公开数据，2012年我国国库存款余额高达3.23万亿元，各级政府的“财政专户”中的资金余额也达到1.42万亿元，总共财政存款达到4.65亿元。这么大的财政存款余额，一方面说明了我们的财政体制存在一些根本性的体制和效率问题，另一方面也为一些官员以权谋私和腐败寻租提供了巨大的空间和可能。

与多年来政府财政收入快速增加和财政存款不断攀高的实事相联系，近几年来，每年年底各级政府部门尤其是中央各部委的突击花钱也成了一个突出的和为世诟病的经济、政治与社会问题（见图1）。

根据财政部的月度财政收支报告中的数字，我们也可以推算出，2011年和2012年，各级政府部门年底突击花钱的数字还在不断攀高。在这两年的12月份，政府部门突击花钱的数额已经超过2万亿元，甚至接近3万亿元。这些图表和惊心动魄的数字表明，当前中国经济社会改革根本问题，已经主要不再是如何进一步深化市场化改革的问题了，而更重要的问题是政府权力缺乏监督和制衡。只有政府的权力得到实质性的制衡和监督了，被关进了各种适当的“制度的笼子”里，我国才能形成一个良序的、公正的、法治的市场经济。因此，这些年来，我和一些财政学和法学界的同仁一再呼吁，政府内部权力制衡的核心问题，首先是预算民主问题。我们一直坚持认为，预算民主政制的建设，当为中国下一步经济与政治体制改革的逻辑起点。现在看来，中共十八大报告第四部份经济体制改革的第一条和第五部份政治体制改革的第一条，至少都含有这样的意思。

社会各界长期忽视预算民主

能不能在目前中国的国体上建立起带有预算民主的现代政体？这里，我们还是先来回顾一下预算民主的基本理念。预算民主（budgetingdemocracy），即国家立法机关对政府财政预算进行监督、审议、制衡和审计。从某种程度上来说，能否有预算民主，这是衡量一个国家是否已经走向现代化国家的重要标识之一。从西方国家的社会发展史来看，议会之所以产生，很大程度上是围绕着监督和制衡皇室和政府如何征税、如何花钱而产生的，从而各国议会的建立和完善，是与人类社会的现代化过程而同时发生的，或者说是人类社会现代化-尤其是现代国家制度建设-的一个重要组成部份。这一制度沿革到当代，西方民主国家议会的一项主要功能仍然是监督和控制政府的财政预算。有研究发现，西方国家的立法机关（一般包括参议院和众议院）一般都将超过60％的时间用在审核和讨论政府的预算问题上，以及政府如何收钱、如何花钱问题上。由此而论，制衡政府财权，才是立法机关实质性和主要的功能。

到目前为止，当代西方各国的政府财政预算是如何制定出来，又是如何执行和实施的，各国的立法机关是如何监督、制衡、控制和审计政府预算的，在各国的立法机构对政府预算监督方面到底有哪些制度安排，又有哪些实际运作的对预算监督制衡的机构设置，以及各国政府的预算监督体制和审计模式又有什么异同，对于这些问题，除了一些财政学和政治学的少数专家外，国内其它学界、政府决策层乃至社会各界人士大都知之甚少。因而，对于我们这个刚从计划经济体制转型而来的年轻共和国来说，政府权力制衡和立法机构对政府预算的审查、监督、控制和制衡，对大多数人来说好像还是个新鲜事。总体而言，我们国家在立法机关政府财权监督和制衡方面，目前仍是建制缺环、制度缺失，甚至连一些预算民主的基本理念还远远没有树立起来。因而，加强国家立法机构对政府预算进行全口径的预算监督、制衡和审计，在此方面建立和健全相应的人大功能机构，并在立法上做出制度保障，当是目前中国财政体制改革的首要任务、核心内容和最主要的构成部份。

我国建立预算民主制度完全可行

根据上述思路，笔者这里谨谈自己三点初步的建设性想法。

第一，目前我们首先要做的，就是要落实中共十八大报告提出的下一步政治体制改革第一条的具体目标，加强人大“对‘一府两院’的监督，加强对政府全口径预算决算的审查和监督”。要做到这一点，必须在人大和政府制度上和建制上进行真正的改革，并重新起草和制订与之相匹配的带有现代预算民主精神的《预算法》。做不到以上两点，单凭国务院和财政部的一些文件和行政命令规定“各级政府的预算要公开、透明”，作用是不会太大的。即使在党的纲领性文件中写上要加强人大“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”，如果不进行一些根本性的国家制度改革，也不会有多大实质性的进展。这里问题的关键是要在国家建制上予以保证，例如可考虑增强人大财经委的人数，强化其功能，并建立和健全真正实体化和常设性的各级“人大预算工作委员会”（简称“预算工委”），增加“预算工委”的编制，甚至可考虑设置像美国参议院和众议院有近千人员编制的“拨款委员会”（theAppropriationCommittee）和“国会预算署”（theCongressionalBudgetOffice，简称CBO，一译“国会预算办公室”）一样在预算工委下设一个常设的“预算署”的实体机构，做到所有政府部门的财政支出要经由“预算工委”和“预算署”笔笔核实符合年初制定的财政预算而批准后，