刘晶 朱道林：英国土地强制购买制度及其启示

刘晶 朱道林 林瑞瑞 谌业美 黄润龙

摘要： 研究目的： 基于典型案例来分析英国的土地强制购买制度，探求其对中国征地制度改革的启示。研究方法： 文献资料法、案例分析法。研究结果： ①英国强制购买制度与中国征地制度有较多相似之处，征地主体采用强制收购的方式，以土地的原用途为补偿基础，但补偿时强调土地的真实市场价值。②英国各利益主体间经济关系明确，设有“抵消原则”，若部分土地被强制购买同时考虑损失与增值。③英国设立了司法独立的仲裁机构与行政独立的监督机构，形成了健全的强制购买法律体系。研究结论： 对比研究发现，中国通过细化征地补偿标准，设立独立的仲裁机构与监督机构，制定有针对性的法律、法规等，完善中国的征地制度体系。

关键词： 土地制度； 征地补偿； 案例分析； 英国

近年来，随着中国城市化与工业化进程的推进，必然需要大规模的征地拆迁[1- 2]。由于中国特殊的城乡二元土地制度和国有土地出让制度，及由此引发的地方政府土地财政问题，使征地问题在中国显得尤为复杂[3- 4]。目前，大部分学者对国内征地制度的研究集中在征地矛盾原因分析及制度改革等方面，并取得了较为一致的观点和结论[5- 6]。对国外征地制度的研究则侧重于相关政策的介绍与理论分析[7- 8]，案例分析还未见报道，研究体系还有待进一步完善。英国的土地归英王所有，个人和私人机构仅拥有土地使用权[9]，政府或公共机构进行法定建设时需要通过强制购买来获得土地使用权，并且土地交易市场上只有土地使用权可以自由流转，与中国目前的土地制度较为相似。同时，其制度探索起步较早，政策经验丰富，对中国制度改革有较强的借鉴意义。因此，通过搜集、查阅国内外相关研究报告、法律、法规及文献资料，基于典型案例的分析，系统深入地研究英国强制购买制度，并通过案例分析与对比分析总结出英国强制购买制度的特点，以期能为中国征地制度改革提供一定的依据。

一、英国强制购买制度背景

自1066 年诺曼底人征服英国以来，英国实行土地公有制。但事实上，只要使用权人不违反土地法、土地规划或侵犯他人利益，即为土地的实际所有者，能随心所欲地利用和处分土地，土地使用的权能完备。土地使用权者可以分为两种：能继承或终身保有的土地产业权称为永业权，限期保有的称为租业权[10]。

英国的征地机构为征购管理局，从1845 年《土地条款统一法》开始，为了规范强制购买的程序、补偿以及其他会出现在土地持有人和征购管理局之间的问题，英国加强了土地强制购买方面的研究和立法工作，并制定了单独的征地法，主要有：①依据1965 年《强制购买法》的规定来进行强制购买的认定。②依据1981 年《土地取得法》的规定来确定购买程序。③综合1961 年、1973 年和1991 年《土地补偿法》进行相关补偿。英国法律中虽未将强制购买目的严格限定在公共利益上，但作为判例法系的国家，实际操作过程中以一套严密的法律程序来保证强制购买的合理性。

英国强制购买的仲裁机构为规划监察署和土地裁判，二者的区别在于当原土地持有者对强制征用土地通知不服，但不涉及补偿价格问题时可向规划监察署提起上诉；对补偿价格不满时则由土地裁判来处理[11]。两者均可对强制购买过程中的一系列问题进行独立的判决，且机构运作独立于“地方政府、中央政府各部、自来水供给公社、新城开发公社等”享有强制购买权限的主体[12]。

二、英国强制购买典型案例分析

1.补偿范围及相关概念界定

在英国，政府或公共机构进行法定建设时依法征用土地的行为称为强制购买。补偿主要包含以下4类：①失去土地补偿，即对土地持有者根据土地（包括构筑物和附着物） 原用途的市场价值进行的补偿。计算时可适当考虑近期潜在用途，但不考虑征购行为引起的价值变化。②残留地的隔绝与伤害，即由于强制购买造成地块分割后残留地贬值影响的补偿。③干扰补偿，即对土地持有者进行的补充补偿，规定范围较广，包括被迫出售资产的损失、商誉的损失、搬迁成本和情感伤害等，它必须是由强制购买所引起的自然合理的结果。④相关费用，即对被征购者在准备和谈判阶段支付的测量费和法律服务费等的补偿[13]。

为了直接阐述与介绍英国强制购买制度，本文引用《英国土地估价规程》中两个有关征地补偿的案例进行具体说明。

2.案例一： 部分土地被强制购买的补偿

（1） 案例介绍。如图1 所示，房屋A 位于城镇东郊，外围为占地1.5hm2 的花园，花园东部的道路较窄，通行不便。政府为扩宽这条道路，占用了1 200m2（15m×80m） 的花园，扩宽后道路与房屋最近的距离缩短为85m，但新修的道路极大地改善了房屋A 的通行情况。

（2） 补偿依据。1961 年《土地补偿法》规定，补偿总价遵循抵消原则，即补偿总额需扣除残留地价值的增加。同时，如果剩余土地还受到“物理因素”干扰的话，也要进行干扰补偿。1965年《强制购买法》第7 章规定，土地持有者可以申请的补偿不仅包括被收购土地的价值，还包括残留地的隔绝与伤害。结合以上两条法规，具体补偿的计算公式可总结为：

补偿总额= 被收购部分土地的价值+ 残留地的隔绝与伤害+干扰补偿- 剩余土地的改善

（3） 补偿方法。基于英国土地估计机构的评估，道路扩建前，房屋A 和1.5hm2 花园按照市场价格评估的价值为15 万英镑（1 英镑约合10.01 元人民币，2012）；扩建后，房屋A 和剩余1.38hm2 花园按照原标准评估，价值下降为12 万英镑；但由于道路情况的改善，房屋A 和剩余1.38hm2 花园的总价值大大提升，增加为82 万英镑，故强制购买带来的增值超过了被占用土地的价值。根据抵消原则，仅在名义上补偿原土地持有者5 英镑（表1）。

表1：案例一：部分土地被强制购买的补偿计算过程明细

构成被收购部分土地的价值（+）残留地的隔绝与伤害（+）干扰补偿（+）剩余土地的改善（-）补偿总额说明从土地持有者手中取得的那部分土地的市场价值土地隔离引起的贬值补偿其他公共工程产生的噪声、振动、异味、油烟、烟雾、人工照明或固液体无 知排放等“物理因素”所造成的土地价值贬值补偿由于土地的区位条件或通行条件变好造成的土地价值增加土地持有者最终获得的补偿金额数额30 0000820 0005

（4） 通过本案例可以看出：①英国强制购买根据土地原用途的市场价值来评估失地补偿，本案例中“被收购部分土地价值”的计算是根据土地被收购前的花园的市场价值来评估。②部分土地被强制购买引起残留地贬值时，英国根据抵消原则要考虑“剩余土地的改善”，反映在本案例中即仅名义上补偿原土地持有者5 英镑。

3.案例二： 土地上设有租赁权的补偿

（1） 案例介绍。土地持有人Jack 将一个30m2 的临街商铺租给David，但由于政府开展的道路扩张工程，该商铺将被强制收购。此时，David 的租约还有5 年未到期，每年需要交纳净租金1 400 英镑。

（2） 补偿依据。依据1973 年《土地补偿法》规定，土地上设有租赁权时，对持有者和租赁者分别补偿，对土地持有者支付房屋拆迁补偿和农地补偿，租赁者的补偿则依据1967 年《租赁改革法》来评估。同时，根据1961 年《土地补偿法》规定，如果设有租赁权的物业只有部分土地被强制购买，还需依租用情况划分租金组成后再分别补偿。

（3） 补偿方法。强制购买发生前，按照市场价值对该商铺估价，土地持有者Jack 拥有的总价值为31 240 英镑，租赁者David为4 000 英镑（由土地估计机构参照市场价格得出5 年的租赁价格）。购买发生后，土地持有者和租赁者拥有的价值均降为零，因此对持有者Jack 的补偿额为31 240 英镑；而租赁者David 不仅失去了土地使用权，还面临搬迁成本和商誉损失等，故额外对其进行1 000 英镑情感伤害的补偿，共计5 000 英镑（表2）。

表2：案例二：土地上设有租赁权补偿计算过程明细

受偿者土地持有者土地租赁者构成失地补偿（+）失地补偿（+）干扰补偿（+）总补偿说明对失去土地使用权的补偿对失去土地租赁权的补偿包括拆迁成本、商誉损失等土地租赁者最终获得的补偿数额（英镑）31240400010005000

（4） 由本案例可以看出： ①英国强制购买的受偿者较多，