徐键：分税制下的财权集中配置：过程及其影响（上）

内容提要: 财政危机促成了 1978 年以来的两次财政改革。分散化导向的包干制改革，激励了地方的财政汲取动力，但合约式分成模式下的不确定因素，使改革没有产生预期的效果。分税制改革实现了财权的再集中，中央的财政能力得以充实。为了维持财政的自主性，在税收分享机制外，地方政府努力寻求通过预算外收入和政府性债务提高财政能力。中央政府在维护法制统一的前提下，以规范化的思路去容纳和整合地方的利益诉求。分税制改革一定程度上促成了中央与地方之间的制度性妥协；财税法律主义的理念，也得到了进一步的强化。

关键词: 财权配置/改革/分税制/财权集中/制度性妥协

引 言

发挥层级政府的功能优势，实现良好的国家治理，是财权层级配置的基本目标。也因此，财权的集中，抑或是分散，在不同的时期、不同的国家，有着各自不同的取向。在我国，基于不同时期的国家任务，财权的层级配置经历了集中 － 分散 － 再集中的曲折过程。在这个过程中，财权配置模式的形成与变动，夹杂了诸多的复杂因素。其中较为清晰的一个逻辑是，怎样的一种财权配置能够尽可能地强化国家的财政汲取能力，以应付支出需求。“统收统支”的模式，是为了将国家打造成一架开足马力的机器，以源源不断地为国家的统一和工业化的建设提供财政资金；财政包干的模式，是在计划财政导致的汲取危机背景下，如何通过发挥地方的积极性，来提高国家的财政能力；分税制的模式，则是在中央财政能力急剧弱化的前提下，如何在兼顾地方利益的同时发挥中央财政的控制力。然而，财权配置的形成与变动，在诸多不确定因素的作用下，也会产生层次不一的附随效应，这可能会影响财权配置的预期效果，甚至陷入财权上下游移的“尺蠖效应”。1978 年以来的财政改革过程，展现了财权配置变动的动因、模式选择及其影响。包干制以一种革命性的思路，希望在不确定性中寻求复兴的过渡路线；分税制则在理性的反思基础上，试图强化规则在消弭不确定性上的作用。

一、财权配置分散化的改革

（一）改革前财政汲取能力的弱化

1950 年的《关于统一国家财政经济工作的决定》确立了“收支两条线、统收统支”的国家财政体制。这是财权集中的极端化表征，并为此后近 30 年的财政体制调整确立了基础性的制度框架。“一五”期间（1953 －1957 年间）实行的分类分成办法，适度地降低了财权的集中度，并在“大跃进”时期（1958 －1960 年间）得以进一步强化。但面对“大跃进”及自然灾害对经济与财政上带来的负面影响，在以“调整、巩固、充实、提高”为方针进行的国民经济调整中（1961年），国家采取了一系列集中统一的措施，财权再度被上收集中，并在 1968 年恢复了统收统支体制。在此之后，“总额分成”（1969 －1970 年间）、“收支包干”（1971 － 1975 年间）、“收支挂钩、总额分成”（1976 年）等财政管理办法又不断地对已有的财政体制进行了程度不一地调适。总体而言，1978 年以前的财政体制基本上是中央统一领导、分级管理，并基本保持了高度集中的格局。[1]

财权高度集中，是计划经济体制塑造的产物。在围绕国家计划这一中心所形成的“大财政、小银行”资金分配格局中，财政仅仅充当了会计工具的角色。[2] 事实上，虽然自 1950 年以来国家制定了不少的税收法律规范，[3]但基于《公营企业缴纳工商业税暂行办法》和《关于公营企业缴纳工商业税的通知》（1950 年）的规定，公营企业的所得税一律作为利润上缴。因而，在完成“三大改造”以后，我国便已形成了“利税并存、以利为主”的财政收入机制。财政收入以国营企业上缴利润为主，以国营和集体经济的税收收入为辅。[4]

经济力量通常被视为财政收入汲取的必要前提。因而，当计划经济体制无法形成对企业和地方的激励、抑制了经济发展的效率与活力之后，[5]与计划经济具有天然契合性的计划型财政体制下的收入汲取能力自然受到削弱。事实上，与国有企业亏损同时出现的是，1974 －1976 年间财政连续三年出现赤字，1979 年的赤字状况则已是建国后最严重的水平，赤字与财政收入的占比达到 11．81%。[6]

（二）财权配置的分散化

1978 年开始的经济体制改革，围绕扩大地方和企业的经营管理自主权展开。在此前提意识下，财政改革的思路逐渐清晰，即着力围绕与向企业“放权让利”相配套的税制改革和与向地方分权相适应的财政管理体制改革逐次展开。

在税制改革方面，1979 年开始，“利改税”在部分工业企业进行试点；1983 年的《关于国营企业利改税试行办法》和 1984 年的《国营企业第二步利改税试行办法》分两步全面推进“利改税”。两步利改税后，中国的工商税制框架基本形成，国家按 11 个税种向国营企业征税以取代原来的利润上缴，税收成为财政收入的主要形式。到 1993 年，以流转税和所得税为主体税种、其他辅助税种相配套，中国形成了一个多税种、多环节、多层次课征的复合型工商税制。因此，利改税打破了统收统支的收入分配格局，扩大了企业的经营自主权。

在财政管理体制方面，1977 年，江苏省率先试行比例包干。即参照历史上的省财政收支比例，确定收入上缴和留用的比例，四年不变；地方留用部分，多收多支、少收少支、自求平衡。此后，根据《关于实行“划分收支、分级包干”财政管理体制的暂行规定》（1980 年）、《关于实行“划分税种、核定收支、分级包干”财政管理体制的通知》（1985年）和《关于地方实行财政包干办法的规定》（1988 年），我国在不同阶段实行了内容不同的财政包干制。中央与地方之间形成的以划分收支为基础的分级包干和自求平衡的财政关系，深刻地改变了改革前高度集中的财政体制和相对稳定的财权配置模式，财权分散化的特征逐渐显现。

与此同时，虽然 1977 年的《关于税收管理体制的规定》强化了税收立法权的集中度，[7]但在税收征收管理体制上，中国仍遵循《全国税政实施要则》和《全国各级税务机关暂行组织规程》（1950 年）所确立的“受上级局及同级政府之双重领导”的税收征管系统。[8] 这意味着，与集中的税收立法权相对，税收征管权仍相对分散，国家财政汲取能力的提高因而在一定程度上需要依赖地方层面的执行努力。而在包干制下，收入总额在确定的基数上按照一定的规则在中央与地方之间进行分配，它在边际上改变了地方政府的激励。因此，就地方政府而言，除了要力争低包干基数和高超收分成比例、努力做大蛋糕来留下超收分成部分的财政收入外，也可能会通过调整征收努力度来实现“藏富于地方、藏富于企业”，以此减少与中央分成的收入基数。[9] 面对集中的税收立法权与相对分散的税收执行权之间的张力及其产生的负面效应，在 1980 至 1993 年间，中央政府发布了大量的行政法规、部门规章和其他规范性文件来强调财经纪律，以确保中央的收入不受侵蚀。[10]

概括而言，在财政改革中，“分灶吃饭”确立了中央与地方的财力对比关系，地方财政收支规模扩大有了基本的机制保障，[11]这是财权分散化的基础。“财政包干”和“利改税”激励了地方政府发展经济的动力、强化了地方的财政汲取能力；[12]税收征管体制及中央和地方利益的分化则在一定程度上对税收立法权的集中产生了冲击。财权在中央与地方之间的分配趋于分散化。

（三）分散化、机会主义及其对财政能力的影响

在中央与地方关系的维度上，财政改革旨在通过“放权让利”来调动地方发展经济的积极性，并激励地方的税收征收努力度，以此提高财政汲取能力。因此，中央政府承认地方的独立利益，通过利益激励促进经济的发展和财政能力的提升，进而使中央和地方政府都能从税收增长中获益，这构成了财政改革的基本逻辑。也基于此，财政改革使中央和地方各具有了相对独立的权力资源。[13] 然而，中央政府对于财政改革所确立的包干制的长期影响，并未形成确信的评估。[14] 这就意味着，在“国家财政汲取能力下降、中央财政包袱过重”的压力下，中央政府不得不选择冒险地让自己的财政政策去放纵地方政府的“寻租”行为。无论是中央政府抑或是地方政府都指望从机会主义的作法中得到好处。

以 1980 年、1985 年和 1988 年三个基础规范性文件为框架，中央政府与地方政府确立起了一种既不同于平等的市场关系，又不同于计划体制下的支配隶属关系的年度收入总量控制与分成合约。[15] 然而，这种通过位阶低、具有暂行性特征的规范性文件所确立的财政收支划分机制，使得中央政府的财政收入不仅取决于与地方之间协商达成的分成比例，而且还依赖于地方政府的征管积极性。[16] 也正是基于基础规范性文件存在的上述缺陷，中央政府又不得不通过其他的规范性文件去调整基础规范性文件的内容，[17]或者稳定和约束基础规范性文件执行的变量要素，[18]或者去强调基础规范性文件的执行力度。[19] 乃至，在基础规范性文件确立的财政收支划分机制之外，增加新的收支划分项目。[20]

与此相对的，既有的财政与税收规范体系，也强化了地方政府行为的短期化认知。第一，1950 年确立的税收征管体系为税收征管的“执行落差”创造了条件。地方政府可以通过调整征税力度，减少税收的上缴分成，再以摊派方式将税收收入全部转为地方收入。我们可以发现，在“利改税”以后，中央政府几乎每年都会通过规范性文件来约束地方政府的上述行为。第二，1977 年的《关于税收管理体制的规定》将税收立法权（包括停征、减征和免征权）上收至中央政府。但在地方政府作为税收征管执行主体且相应的违法风险较低的情况下，地方政府随意减免税收的现象极为普遍。为此，从 1981 年开始，中央政府亦不得不经常性地通过规范性文件强调税收征收的统一性、加强税收管理、禁止随意减免税。第三，基础规范性文件确立的收支划分机制存在的诸多不确定性，也强化了地方政府的机会主义心理。例如，1980 年的《关于实行“划分收支、分级包干”财政管理体制的暂行规定》将分成比例或补助额的基数以1979 年地方收支比例核定（一定五年），其中，1979 年的支出大于收入的地区，给予调剂补助。这就促使这些地区在下一个包干基数确定前尽可能的增加支出，以便获得更优的包干基数。面对部分地区通过增发奖金增加支出的现象，在 1981 －1985 年间，中央政府仍然只能被动地借助层次不一的规范性文件去制止此类行为。[21]

虽然向企业和地方的“放权让利”，激励了企业的经营主动性和地方发展经济的积极性，国内生产总值也在改革后获得了快速增长。[22] 但是，在财政上，自 1986 年开始便出现了连年的赤字（至 1993 年，赤字达 293．35 亿元），财政收入占国内生产总值的比重也从 1986 年的20．65% 下滑至 1993 年 12．31% 。与此同时，中央财政收入占全国财政总收入的比重从 1986年的 36．7%降至 1993 年的 22%。[23] 这表明，尽管中央政府试图通过补充性的规范性文件去调适基础规范性文件的缺陷，但以分散化为导向的财权配置改革，并没有带来预期的效果，国家和中央的财政汲取能力都受到了不同程度的削弱。

二、财权配置的再集中及其影响

（一）分税制对财权配置的集中

1993 年，国务院发布的《关于实行分税制财政管理体制的决定》，决定自 1994 年起在全国实行分税制财政管理体制。这一体制为 1994 年的《预算法》所确认。相比于此前的财政管理体制，稳定的收支划分机制、新建的转移支付体系和改进的税收征收组织体系，构成了分税制管理体制的核心内容。

和财权分散化的第一阶段改革一样，国家财政汲取能力的下降，也是第二阶段的分税制改革展开的主要原因。但是，缓解中央财政的压力却是此次改革的直接指向。[24] 因而财权的集中成为改革的首要目标。[25] 也因此，改革受到了来自地方的激烈反对。为此，1993 年 9 月至11 月期间，中央政府到 17 个省、市、直辖市和自治区，与地方沟通，以争取其对改革的支持。经过此次改革，在收入分配上，中央财政收入占财政总收入的比重从 1993 年的 22% 上升至1994 年的 55．7% 。

与收入占比的剧烈变动相比，地方财政支出的占比在改革前后并没有发生变化，