李昌庚：美国《金融监管改革法案》的中国启示

摘要：由于中西方巨大的金融市场差异，美国等西方国家后金融危机时期的金融监管经验不宜简单移植中国。在金融暨经济自由化较低和法治化程度不高的双重作用下，中国金融市场本身就存在不健康因素。通过强权推导并以牺牲部分权利代价而留下隐患的经济发展，一旦公民权利诉求的高涨、知情权的表达以及法治化程度的提高，都有可能将隐性的金融暨经济风险暴露出来。中国的金融风险主要不是来自金融市场本身，而是源于金融体制限制并异化了金融市场的发展。而这体制性摩擦的金融暨经济风险恰是市场机制本身所无法或难以解决的。如果中国的金融监管避重就轻，过多地纠缠于美国的金融危机及经验教训，无疑是“缘木求鱼”的做法。中国金融监管的当务之急是加快金融体制性变革，通过一定的可承受的风险代价获得体制性突破，为金融市场提供良好的制度环境。

关键词：后金融危机；金融监管；体制性风险；体制性变革；积极宪政国家

一、后金融危机留下的西方金融监管经验：能否简单移植？

后金融危机时期，美国等西方国家纷纷加强了金融监管改革。从美国来看，首先，布什政府领导下的财政部于2008年3月31日公布了《现代金融监管构架改革蓝图》（Blueprint for a Modernized Financial Regulatory Structure）（以下简称《改革蓝图》），提出对美国金融监管体制进行重建，建立以目标为基础的功能型监管模式。《改革蓝图》提出了金融监管改革的短期目标、中期目标和长期目标；其最突出的特点是希望借鉴英国、澳大利亚和荷兰的做法，改变美国“双线多头”的监管模式，1谋求建立一个统一综合的、对系统风险能保持高度警惕的以目标为基础的功能导向型监管体系。其次，2009年3月26日奥巴马政府领导下的财政部公布了金融体系全面改革方案，即《金融监管改革框架》。这一方案是继2008年3月31日美国财政部公布《改革蓝图》后的又一重大金融监管改革方案，相比较《改革蓝图》，它体现出更多地从严金融监管的意图。《金融监管改革框架》主要内容包括：防范系统性风险；保护投资者和消费者尤其消费者利益；消除金融监管漏洞；加强金融监管的国际合作等。再次，2009年6月17日，奥巴马政府公布了《金融监管改革：新基础》（Financial Regulatory Reform―A New Foundation：Rebuilding Financial Supervision and Regulation，以下简称FRR），由此开始了美国自1932 年以来最大规模的金融监管改革。FRR的主要内容包括：加强对金融机构、金融市场的全面监管；保护投资者和消费者利益，成立独立的消费金融保护机构（CFPA）；采纳“沃克尔规则”；加强政府应对金融危机所需要的工具和手段；加强金融监管的国际合作等。这次改革的核心内容有两部分：一是赋予监管机构更大的权力，将美国联邦储备委员会打造成“超级监管者”，全面加强对大金融机构的监管；二是设立独立的消费金融保护机构，赋予其超越目前监管机构的权力。[1]在FRR基础上，2009年12月，美国众议院通过了《金融监管改革法案》，并于2010年5月20日，美国参议院最终投票通过了该法案。

从欧洲国家来看，现例举英国、德国等国的做法。从英国来看，英国于2009年通过了《2009银行法案》和《金融市场白皮书》，其核心思想是加强金融系统性风险监管、加强金融监管机构之间协调、加强消费者利益保护和加强金融监管的国际合作等。从德国来看，德国政府在2008年10月颁布了稳定金融市场的一揽子救助计划，并在金融危机后提出了金融改革的思路和方向，主要包括：加强宏观审慎监管、加强金融系统性风险监管、改革金融市场监管工具、加强投资者和消费者利益保护，加强金融监管的国际合作等。

而且，英国早在1997年就建立了统一的监管机构金融服务监管局（FSA），德国于2002年设立了统一的金融监管局，其他西方发达国家大多如此，比如澳大利亚、日本、韩国、新加坡、丹麦、挪威、瑞典、加拿大等，均实现了从分业监管向混业统一监管的转变。

鉴于此，关于后金融危机时期对中国金融监管的经验启示，很多学者提出了相同或相似的观点，主要包括如下几点：从机构监管向以目标为基础的功能监管的转变；从分业监管向混业统一监管的转变，建立统一的监管机构；加强金融系统性风险监管；加强宏观审慎监管；加强金融消费者利益保护；加强金融监管的国际合作等。其中不乏有对我国金融监管制度建设有益的真知灼见，但更多地是简单地照搬或模仿西方国家的做法。

然而，很多学者却忽视了金融危机爆发的背景及中西方巨大的金融市场差异。如何看待这场金融危机？很多学者将其归咎于美国的金融自由化及其市场原教旨主义的失败，甚至有人因此而怀疑或否定市场机制。殊不知美国却是世界上金融监管制度最为健全的国家之一。那为何美国仍发生这场金融危机呢？恰说明了美国金融市场及其金融衍生产品的发达。金融衍生产品的高度发展在法律或政策的稍加疏忽或漏洞均有可能引发金融危机。这也进一步验证了金融脆弱性理论。某种意义上说，也只有市场经济发达国家尤其美国才更有可能引发这场金融危机。如果说美国的这场金融危机是一种市场失灵的表现，那也是一种更高层次的市场失灵，而绝非简单地理解为金融暨经济自由化的恶果。市场经济伴随着经济危机是经济发展的周期性规律的表现，而美国这场金融危机则是市场经济高度发展的一个更高层次的周期性规律的表现。虽然，金融系统性风险理论（即“多米诺骨牌效应”）决定了金融危机的破坏性很强，但金融市场的巨大正面效果告诉我们不能因噎废食。唯一能做的就是，在金融市场高度发达又面临巨大风险的情况下，在已有健全而发达的金融监管体制下，再进一步寻求金融监管制度的完善，以此把金融危机发生的频率和所造成的危害性降低到最低限度。此次美国及其他西方国家的做法即是例证。但制度的构建是相对的，而不是绝对的。风险无处不在！历史已经多次证明，西方国家在历次经济危机中，通过不否定市场机制且又逐步强化内生于市场的国家调控作用以及国际间的调控与合作等不断地化解危机，从而在每次经济危机之后以更高的起点螺旋式地向前发展，从而表现出明显的稳定性。这恰是西方资本主义国家从早期的自由市场经济社会向以后的以市场为主导而又内生于市场机制的国家调控的必然结果。而这种国家调控作用恰是建立在自由市场经济高度发达的基础上，绝非简单地对自由市场经济的否定。没有金融暨经济自由化，就没有发达的金融市场；没有发达的金融市场，就没有发达而健全的金融监管体制。这也正是我们当今经济法值得借鉴的重要理论基础。

但对于中国而言，一方面，我国市场经济不发达，市场机制不健全。金融市场也是如此，包括但不限于银行的商业化程度不够、金融衍生产品缺乏、金融工具单一、混业经营尚未充分发展、金融企业市场退出机制不足等。包括美国在内的许多国家尚未承认中国的市场经济国家地位。固然美国等西方国家或许存有某些政治因素，但我们更应当从经济自身寻找原因。正如有学者指出，我们不能用政治思维来揣度美国在这个事情上的立场，或者用政治思维来要求对方承认中国的市场经济地位，我们只能回到经济本身去。美国其实最看中的是中国市场，美国承认中国的市场经济地位对美国是有利的，但政治、法律和其他方面与市场经济配套的因素，阻碍了双方达成共识。比如某些行业的高度垄断、金融资本项目是否应该进一步开放、中国的金融体系改革是否应该继续推进、人民币走向国际化什么时候会有一个时间表等。[2]

正由于市场不成熟，导致如下因素进一步影响了我国金融市场的发展：（1）国有企业比重依然较高，公股比重依然过大，由于国有企业既是银行的重要债务人也是银行的重要债权人以及公股关系到证券市场，决定了国有企业的市场化程度必然关系到金融投资者和消费者的理性程度，从而影响到金融市场的健康发展。（2）包括银行、保险公司、证券公司等金融企业的市场化程度不高，不仅影响到金融创新，而且最终影响到金融企业内部治理结构的完善。（3）银监会、证监会、保监会等金融监管机构独立性和自治性不够，证券业协会、保险业协会、银行业协会、律师事务所、会计师事务所、审计事务所、资产评估机构等社会中介机构独立性、中介性、民间性和自治性不足，影响了金融市场的发展等。

另一方面，我国社会主义民主政治建设滞后于经济发展，法治化程度不高，缺乏有效的权力分工与相互制衡机制。首先，人大应有的地位并没有得到充分体现，人大对金融市场监督不力。比如：中国政府4万亿人民币的救市计划及其地方政府将近20万亿人民币的投资计划未经过各级人大的审批而予以实行就足以验证。而美国政府7000多亿美元的救市计划却经历了国会多次的较量及其法治化的表现如2009年的《复兴与再投资法》等。民意监督的缺失必然容易导致金融决策失误、效率低下和腐败等人治化表现。其次，司法独立性不够，司法公正没有得到彰显。一旦司法救济的功能没有充分体现，必然滋生大量“潜规则”的存在。当“明规则”只能对付“老实人”，而“潜规则”大行其道时，扭曲道德和价值观必不可免，包括金融市场在内的社会风险必然加大。再次，政府的行政职能尚未彻底实现市场转型，行政权力容易错位、越位或怠于行使权力，在行政权力没有得到立法权和司法权有效制约的情况下，极易发生公权异化。不但危及行政权力自身，还使金融监管机构和各种社会中介机构的权力发生错位和异化。

在金融暨经济自由化较低和法治化程度不高的双重作用下，金融市场本身就存在不健康因素。就如同前不久中国足协爆发的一系列腐败丑闻一样，金融领域也是如此，就看谁愿意去捅这个“马蜂窝”。比如前不久爆发的中国证监会内幕交易问题，以及人民日报近期连发五文批股市内幕交易等，均“蜻蜓点水”式地透露了金融市场的深层次问题。而这些问题常因某种“需要”，通过强权得以隐瞒或内部消解，从而留下了更多隐患。在畸形的金融监管机构及其公权异化情况下的金融监管尤其是所谓的从严金融金融监管，在较低层次的金融暨经济自由化情况下，不但不能有效解决金融风险问题，反而进一步抑制了金融市场的发展，助长了金融市场的不健康因素。

通过强权推导并以牺牲部分权利代价而留下隐患的经济发展，一旦公民权利诉求的高涨、知情权的表达以及法治化程度的提高，都有可能将隐性的金融暨经济风险暴露出来，甚至引发社会经济动荡和社会稳定，这才是中国最需考虑的金融风险暨经济发展问题，而非如同美国等西方国家所出现的金融危机背景。这也正是中国国情考量所在！

因此，针对此次金融危机，美国等西方国家所采取的对策及其金融改革方案并不能简单地借鉴和照搬中国。比如：我国金融混业经营、大国经济发展的差异性以及监管权力的制约水平等尚未达到立即实施统一监管的必要。再比如：我国目前更多地不是考虑金融系统性风险，而是较低层次的金融暨经济自由化与民主法治化程度不高所产生的体制性摩擦风险。我国现有的金融风险问题更多地不是宏观审慎监管的问题，而多是微观监管的问题。又比如：我国金融消费者利益损害更多地不是来自金融市场本身，而多是来自体制性缺陷。因此，如果借鉴西方国家的做法，在我国设立金融消费者保护机构并不能有效保护金融消费者等。

二、金融监管：中国的当务之急是什么？

通过金融危机及美国等西方国家的金融改革和应对措施的反向思维，不难发现，中国的金融风险主要不是来自金融市场本身，而是源于体制性限制并异化了金融市场的发展。在市场经济作为人类目前最佳经济形态以及全球经济一体化趋势的情况下，我们不是害怕金融危机，而是害怕因金融危机而否定或怀疑市场机制；害怕因此而强化外在于市场的国家干预；害怕没有成熟的市场机制来化解金融危机。[3]绝不能因金融危机的发生而否定或怀疑市场机制的基础性作用，万万不能通过否定市场经济-----市场在资源配置中的基础性作用，以损害、消灭市场机制的方式来解决市场经济的问题。[4]与金融监管机构有效监管同等重要、甚至更为重要的三个因素是法治、市场约束和内部控制。2而这些均是我国所缺乏的。如果中国的金融监管避重就轻，过多地纠缠于美国的金融危机及经验教训，无疑是“缘木求鱼”的做法。