李巍：金砖机制与国际金融治理改革

摘要：2008年全球金融危机彻底暴露了现有国际金融体系的缺陷，随后关于国际金融治理体系改革的倡议日益高涨。与以往不同，新兴国家作为一个群体逐渐成为本轮国际金融改革的重要参与者，其中尤以金砖国家为主要代表。本文认为，金砖机制目前还正处于一个摸索期，它能否在G20框架下形成一个有凝聚力的制度行为体来参与国际金融治理，彻底改变长期由发达国家垄断国际金融事务的局面，取决于金砖成员国能否继续保持较快经济发展速度，能否形成强大的利益交汇点，以及能否保持该机制的相对封闭性。

关键词：金砖国家合作机制 金砖峰会 新兴国家 国际金融治理

在2008年全球金融危机的冲击下，国际经济治理，特别是金融治理所呈现的最重大变化就是，二十国集团（G20）取代七国集团（G7）成为国际金融事务中最核心、最重要的治理机制，世界正式进入“G20时代”。[1]G20 最突出的特点就是将更多的新兴国家容纳到国际金融治理过程中来，这在一定程度上扭转了国际金融体系中实力与权利的失衡。在布雷顿森林体系崩溃之后的40 年时间里，由主要发达国家联合垄断国际金融事务的局面基本终结。除了主要依靠 G20之外，巴西、俄罗斯、印度和中国这四个最主要的新兴大国还组建了新的金砖国家合作机制（以下简称金砖机制），以定期召开首脑峰会和其他级别会晤等形式，来表达对国际金融改革的集体性意见，并在成员国之间率先开展区域性的金融合作，以提升自身在国际金融体系中的发言权和影响力。2011年，南非正式获邀参加金砖峰会，金砖机制的力量和地位进一步加强。

20 世纪 90年代以来，国际社会出现了大量的多边合作机制，但这些机制大多以共同地域为基础，是经济地区主义的一种表现形式。[2]金砖机制缺乏共同的地域基础，完全是一个以功能合作和新兴国家身份认同为基础的多边国际机制。这给既有的国际制度理论提出了一个新的研究课题，即以参与国际金融治理为核心的功能性合作和新兴国家的身份认同这两大力量能否促使它们形成一个强有力的国际合作机制？金砖机制成立以来在国际金融治理中究竟发挥着一种什么样的作用？该机制在未来的发展又面临着什么样的挑战，以及需要进行怎样的制度改进？本文通过对金砖国家在过去四年里联合参与国际金融治理的分析，试图对上述问题进行回答。

一、实力结构变迁与传统机制的失灵

2008 年下半年，由美国引发的全球金融危机彻底打击了国际社会对以 G7和国际货币基金组织（IMF）为核心的传统国际金融治理机制的信心，引发了普遍性的反思和改革情绪。20 世纪 70年代初，布雷顿森林体系崩溃之后，西方主要发达国家创建了G7，它反映了美国霸权地位衰落后，主要发达国家用一种相互协调的“软制度”替代布雷顿森林时代的“硬制度”，来管理国际金融体系。而 IMF也相应地发生了职能上的重要变革，即由布雷顿森林时代的汇率监管发展成为后布雷顿森林时代的提供短期金融援助，它配合 G7 一起管理国际金融体系。由于 G7 成员国在IMF 中占有压倒性的份额，因此 IMF 很大程度上成为 G7 的一个执行机构。

但是，在 20 世纪 90 年代以后，随着以中国、印度和巴西为代表的新兴国家的崛起，作为一个封闭的发达国家俱乐部，G7对管理国际金融事务已经显得越来越力不从心。在 G7治理模式下，虽然没有爆发大规模的全球性金融危机，但包括拉美债务危机、墨西哥金融危机、亚洲金融危机等在内的各种地区性金融危机却此起彼伏。G7作为全球金融市场“稳定器”的作用不断衰减。为了应对自身在面对各种国际挑战的不足，同时随着 G7 关注议题的不断扩展，冷战结束后，G7也尝试着进行了几次制度改良，通过“成员扩大、议程增设和机制深化”，力求向“有效的全球治理中心”转变。[3]

第一，通过吸纳俄罗斯以提高代表性。根据 G7成立时的声明，成员国应具备两个条件：实行市场经济和西方民主政治的国家，以及在全球范围内具有重大影响的强国，二者缺一不可。这是一个颇为严苛的准入标准。因此，G7在成立之后的 20 年中没有吸纳任何新的成员。虽然 G7 后来以渐进地方式将俄罗斯吸纳成为成员国以鼓励其民主化转型，但俄罗斯依然被排除在核心的 G7财长和央行行长会议机制之外，在国际金融相关的议程上的话语权远远弱于其他成员国。G7 吸纳俄罗斯参加并没有改变发达国家垄断国际金融事务的事实。

第二，通过举行与其他国家的对话会议，增强解决具体问题的有效性。从新世纪开始，G8/G7加强了与主要是发展中国家的对话，以加强应对在诸如粮食安全、能源安全、恐怖主义、疾病威胁和经济稳定等全球性问题方面的挑战。但在该框架下，与会的其他国家难以完全平等、充分地参与重大议题的讨论和决策。[4]而且，关于国际金融事务的讨论仍然是在G7的框架下进行的，它在垄断国际金融治理问题上，几乎没有任何重大制度变化。[5]

第三，加强与既有机制的联系，以增强执行能力。90 年代以后，G7 邀请联合国、世界贸易组织、世界银行和 IMF 等重要国际机构的代表参加 G7峰会或工作会议的对话和协调。通过这些联系，G7 试图借助这些国际组织的能力，来贯彻并实施其会议决议和具体政策。不仅如此，G7也加强了与国际非政府间组织的对话和沟通，希望从社会底层入手解决困扰整个国际社会的全球性问题。[6]

第四，成立 G20 部长级会议，以加强与发展中国家的协调。1999 年 12 月，G7邀请来自全球新兴经济国家的财长和央行行长在柏林召开了第一次非正式会议。有学者指出，G20部长级会议的成立是朝着“全球性”的国际金融治理结构改革迈出的第一步，也是关键性的一步。因为它第一次将新兴国家纳入到讨论国际金融治理的结构中。[7]该机制所包括的19个国家的国内生产总值(GDP)总和占当时世界总量的 81%，从而使其进行全球金融治理时具有充足的合法性。不过，在从 1999 年到 2008年的最初十年里，虽然每年都召开例行的 G20 双部长会议，但它并没有如期发挥出金融治理的实际功效。

通过上述四个方面的努力，G7 力求维护自身在国际金融治理中的核心地位，但从总体上而言，G7在放松对国际金融治理的垄断权上，表现得异常保守。这些极为有限的制度改革无助于扭转 G7 所面临的日益加深的合法性危机。

更加重要的是，在 21 世纪的头十年，人类社会目睹了最近几十年来最大的一次世界经济结构性的变化，新兴国家在经济上实现了大规模崛起，这可能是 21 世纪区别于20世纪最根本的特征。在多个经济和金融指标上，以金砖国家为代表的新兴国家不断跻身排名前十的行列，并开始在国际金融治理、国际金融规则等多个方面对原有的由发达国家主导的国际金融体系提出了挑战，从而构成了国际金融体系变革的一个最为根本性的动力。

而美国金融危机的爆发对整个国际金融体系构成了重创，随后希腊等国家又引发了欧洲债务危机，发达国家内部双重危机的叠加，为更加根本性的制度变革提供了前所未有的契机。不断有学者呼吁“将G7/8 改造为领导人层次的 G20 是理性的，恰当的，至少在理论上是这样的，这一改造将帮助弥合当前 G7/8 面临的合法性危机。”[8]

2008 年底，为了争取新兴国家的支持，发达国家被迫做出了更具实质性的制度变革，即将十年前成立的 G20 部长级会议升格为首脑峰会，并在 2010年匹兹堡峰会上正式确定其为国际经济合作的核心平台，实现了一次国际金融治理的制度突变。

尽管从 G7 到 G20的制度变迁实现了主要新兴国家参与国际金融治理的政治要求，但是，面对在国际金融舞台主宰了数十年的主要金融“玩家”，新兴国家在国际金融舞台上呈现出经验缺乏、力量不足等多方面的劣势，其中在议程设置、改革目标、政策方案等方面，新兴国家都还没有做好充足的准备，这有可能使得G20 重新成为发达国家的工具，难以实现国际金融治理结构的实质性变化。正是在这种背景下，四个主要的新兴国家单独成立金砖国家合作机制，协调彼此立场，以加强在G20 中的集体行动能力。

二、金砖概念：从共同身份到共同利益

“金砖国家”的概念最初是经济学家吉姆・奥尼尔于 2001年11月在发表的题为《全球需要更好的经济之砖》的文章中首次提出，是指由巴西、俄罗斯、印度和中国这四个最主要的新兴国家所构成的国家组合。2003 年 10月，高盛投资银行对外发布了《与金砖国家一起梦想：通向 2050 之路》的研究报告，并预言“金砖四国”将于 2050 年统领世界经济。2005年 12月，高盛公司又发表了题为《金砖有多稳固》的报告，这进一步推动了这一概念的流行。

“金砖国家”最初是一个纯粹的市场投资概念，无论是奥尼尔还是高盛，它们在提出这一概念的时候，都是为了表达一种商业投资上的价值。尽管如此，这一概念的提出却在潜移默化中开始构建一种共同的身份认同。这种身份认同首先体现在它们不是以G7为代表的发达经济体，但同时，普通的发展中国家这一标签又不能完全表述其身份，因为这些国家在经济规模、发展速度和国际抱负等多个方面都迥异于普通发展中国家。因此，“金砖国家”这一概念正好解决了其身份困境，从而使其逐渐形成了共同的身份认同。

这一身份认同的形成开始鼓励这些国家进行一些非制度化的政治接触。2006 年 9 月，金砖四国外长在联合国大会上首次碰面。2008 年 7 月，在 G8日本峰会上，四国首脑举行了“附属性”会谈。

2008年9月15日，全球金融危机爆发，金砖国家几乎同时面临“城门失火、殃及池鱼”的困境，这促使它们开始基于共同利益而不仅仅是共同身份走到一起。这次危机是布雷顿森林体系崩溃以来首次发生在全球市场核心地带的金融危机，但是由于国际经济体系是建立在以美元为中心的国际货币体系的基础之上的，美国可以通过操控美元杠杆来对外转嫁危机，这使得新兴国家承担了美国货币政策的成本，成为全球金融危机的连带受害者。[9]

因此，如何改革以美国为中心的国际金融体系，特别是如何应对美元霸权，便成为新兴国家的集体性挑战。这成为刺激新兴国家走到一起的核心动力，它们需要共同探讨应对危机之道，并在必要的时候采取集体行动加以应对。而2010 年底，由希腊引发的欧洲债务危机爆发之后，新兴国家团结互助，共同应对外部金融风险的需要就更加迫切。

在这种背景下，2008年11月7日和2009年3月13日，金砖四国财长分别在两次G20 峰会前夕会晤，协商改革国际金融体系与提高新兴和发展中经济体的发言权和代表权问题。随着金融危机的深化，以及 G20 的逐渐制度化，2009 年 6 月 16日，金砖四国首脑在俄罗斯叶卡捷琳堡举行首次峰会，并宣布成立金砖国家合作机制，这标志着“金砖国家”作为一个国家组合正式登上了国际舞台，从而具有了国际政治上的重要意义。

除了共同应对外部的美元霸权和欧债危机之外，金砖国家的资源禀赋和产业优势各不相同，经济合作方面具有较强的互补性和较大的发展空间。中国拥有丰富的劳动力资源，工业制造能力强，是能源和矿产资源的主要需求国，被称为“世界工厂”。而被誉为“世界办公室”的印度则拥有较为发达的计算机、软件产业，但工业制成品竞争力相对不足。巴西农牧业发达，拥有丰富的矿产资源，是世界主要的原料生产国，号称“世界原料基地”。俄罗斯有强大的航天产业和军事工业，拥有极为丰沛的石油和天然气资源，被称为“世界加油站”。南非是世界公认的非洲代表性国家，资源丰富，为非洲的门户和“桥头堡”。

目前，金砖国家之间经贸呈现出如下基本格局：中国提供大量廉价的工业制成品，印度提供信息软件和服务产品以及矿石原料，俄罗斯、巴西和南非提供中国发展所需要的大量能源和矿产资源。金砖国家之间建立稳定的经济合作机制，对于稳定能源、矿石资源等大宗商品的供给和需求，促进经济稳定持续发展具有重要的意义。

2009年金砖峰会的首次成立在国际社会引起了较为强烈的反响，很多国际舆论将对金砖峰会的关注焦点放在新兴国家与美国霸权的关系上，认为这是21世纪对美国威胁最大的会议。有学者认为，金砖峰会是一个“不需要美国批准的世界”。[10]

首次金砖峰会举行之后，金砖国家便开始了关于金砖机制的制度建设。很快，金砖国家便建立了安全事务高级代表会晤、联大外长会晤、常驻多边机构使节非正式会晤机制等一系列合作机制，