党国英：苏格兰的土地改革及其对中国的借鉴意义

2003年夏秋间在英国阿伯丁大学Arkleton农村发展研究中心做学术访问，重点考察了苏格兰的土地制度改革。原以为这样一个老的资本主义国家早已形成了成熟的市场经济制度（无非是左一点或右一点而已），但没有想到的是这里还在反封建，改革也还有点气候。这让我来了兴趣。读了不少文字材料，也请教了一些学者和地方人士，便对这里的这场变革有了一个大概的了解。可以肯定地说，这个改革对中国的农村改革是有参考意义的，尽管这里的改革有那么一些社会主义色彩。

苏格兰土地改革的背景

（一）苏格兰的基本状况

苏格兰是英国的4个组成部分的一部分，位于大不列颠岛的北部，全地区的面积是21510平方英里。1991年人口普查的数量是5，102，400，每平方公里是66人。2001年，苏格兰人口下降到了5，064，200（但英国在过去20年里增加了250万）。这里人讲三种语言，分别是英语、苏格兰语和盖尔（Gaelic）。城市人一般都讲英语，但低地苏格兰人讲苏格兰语，它实际上是英语受法语和盖尔语的影响以后产生的语言，与英语接近，但也难懂。苏格兰语的文字语英语接近。盖尔语干脆就是另一种语言了，英国人大多不懂他们的语言文字。但讲盖尔语的人一般都可以讲英语。在过去，住在苏格兰北部和西部的人讲盖尔语受人看不起的，他们的职业主要是农业。

苏格兰在9世纪大致统一，在11世纪开始学习英格兰的习俗，征服英格兰的诺曼人也开始把法国的习俗带到苏格兰。14世纪后大约有300年时间，英格兰与苏格兰进行战争，主要是英格兰要征服苏格兰，但在战争中苏格兰保持了独立，但也因战争而贫困。1603年，经苏格兰詹姆士六世同意，英格兰和苏格兰均归入英格兰王朝。此后还有不少纠纷，并发生两次大的苏格兰高地百姓起义（有法国和苏格兰贵族支持的背景），最后一次1746年的起义失败很惨，战争十分血腥。战争结束后，高原清洗（Highlands Clearances）就开始了，大量佃农被驱逐，大规模的苏格兰人向殖民地移民。

苏格兰在很长的时期里并没有自己独立的行政机构。到1999年，苏格兰议会通过普选产生，英国议会的一些权力便下放到了苏格兰议会。这是经过292年后苏格兰再一次有了自己的议会，实际上，除过国防、外交和税收三项权力在英国议会之外，其余政府事务都在苏格兰议会了。议会主要党派是苏格兰工党和苏格兰自由民主党。苏格兰行政局（Scotland Executive）是紧接议会产生而成立的，目前由多数党工党控制。苏格兰政府的首脑同时也是英国内阁成员，英国政府的苏格兰办公室由他负责。

苏格兰有自己的法律系统，司法和教育与英格兰很不相同。苏格兰还有自己的银行系统，它发行的钞票与英格兰银行的钞票一同流通。

在整个苏格兰地区，城市用地是全部土地的2%，其余98%的土地是农村各类土地。这里的地貌有点类似于我国山东省泰山以东地区，只是气候比较寒冷。好像没有什么水土流失的样子，植被相当好，水流清澈见底，真是秀美山川。全地区没有农业价值的土地只占全部农村土地的3%。在目前，在农村土地中，有15%是林地，80%是农业用地。农业用地中有60%是地主或耕作者（owner-occupiers）拥有；或者说整个土地的５７%被大地产占有，而他们占人口的比重是0.01%(有不到1500家私人大地产)。苏格兰民族党在自己的宣传资料中则说，苏格兰整个土地的三分之二被那些只占全部人口的0.025%极少数人占有。农业用地的30%由佃农拥有，10%则由Crofters实际拥有（tenure）。[2] 苏格兰的全部土地中，只有12%属于公共部门所有，这个比例不大。

从历史层面上看，苏格兰高地的封建主义是相当晚近的事情，并在现代社会里有明显特征。Bryden教授从4个方面来看苏格兰演变过程，倒过来说是这样的。

第一，目前，在欧共体的背景下，苏格兰问题突显出来。而其更大的背景是地方共同体被重新强调，国家政权从地方事务中逐步退却。

第二，再早出现当代官僚政权控制的出现。二十世纪所典型反映的一种非个人化的“国家资本主义”试验，即对市场和财富积累的政府控制，在英国也盛行起来。

第三，更早一些的几个世纪里，现代政权的封建先驱在一种个人化和非个人化相综合的状态下演进，而其制度形式则是“王权”和分散化的地主权威。

第四，在苏格兰社会出现国家形态之前，其凯尔特外围社会（Celtic periphery ）即部落社会――我们对它了解很少，主要是想象它的情形，他们有一种类似当代人所孜孜追求的那种共同体民主。[3]

（二）封建制度的遗产[4]

封建制度是从中世纪法国的侵略而传到英国的，然后12世纪由大卫一世带入苏格兰。说起苏格兰在20世纪仍然实行封建制度，实在令人惊讶，但这却是事实。就在70年代，贵族还向自己的封臣（vassal）要钱，如果拒绝，封臣就会被告上法庭。封建制度作为一种中世纪的现象，其在政治、经济和社会方面的大的框架没有了，但土地制度方面却在苏格兰保留下来了。

到底什么是封建制度？苏格兰议会的文件解释是这样的：在特定的时代，所有土地被看作最终归君主所有，君主将土地的各个部分分封给诸侯，用以换取他们的军事服务。各个诸侯再将自己的土地分封给下一层次的仆臣或诸侯，依次类推，形成一个金字塔结构。但每一次土地分封的权利内容是不一样的，例如，可以是土地上的某些产品。每一个向下封地的人被叫做赏封贵族“superior”, 最高的“superior ”便是国王。在金字塔的底部，是实际控制土地的地主。这里就产生了两个短语，一个从赏封贵族的权利讲，叫做“direct ownership”，另一个从下封诸侯的权利讲，叫做“useful ownership”。

存在于苏格兰的封建制度大体有这样几个特点：

第一，一项可遗赠财产（heritable property）往往同时有很多所有者，其中下封仆臣（vassal）拥有占有土地的权利。尽管赏封贵族没有这项权利，但他却有其他权利。他拥有一种认可下封仆臣的“使用所有权”的权利，这种权利可以买卖，而且是永恒的。

第二，封建特权规定财产的使用，并且世代有效。

第三，下封仆臣要给赏封贵族以利益回报，过去是军事服务，但在1745年的Jacobite起义中被废止了。其他一些利益也渐渐废止了，但现在还有一种年金（annual payment, 也叫做feuduty）要上缴，虽然没有严格实行，但现在（92年）还没有完全消失。

第四，从理论上说，国王仍然是最终极的赏封贵族。从许多方面看，这是一种法律虚构。

在苏格兰议会成立之前，苏格兰的土地制度在上世纪还有两次重要改革。一次是1970年的改革。这次改革允许通过赎买（ransom）的办法限制赏封贵族的特权，同时给“苏格兰土地特别法庭（Land Tribunal for Scotland）以很大的权利，它被允许变更或取消某些附加于土地之上的封建权利。另一次上1974－1976年的改革。这次改革禁止再建立新的分封关系，并要求在今后的土地转手交易中强制完成赎买交易，使新的土地所有制不再承担封建义务。但这两次改革还是遗留了那些未转手的土地上的支付年金的封建义务。然而，从总体上看，这种要缴纳的封建性的货币因为多年的通货膨胀，并不重要。因为这种变化，一些贵族拿不到收入，或收入少没有意思，便消失了，以至不容易找到他们，这给以后的工作也带来一些麻烦。

这两次改革没有彻底实现反封建的改革目标

在目前的封建土地权利关系中（feudal tenure）国王作为重要的特权拥有者（Paramount Superior），也是苏格兰在封建土地制度名义下的所有土地的最终所有者。废除封建土地制度，国王的地位也要被调整。按“最小变动”的原则，国王的最高特权将被废除，但与土地相关的其他方面的特权将被保留。一些评论者认为，国王的一切特权应该被一举取消，但议会对这一点持有疑虑（在1998年的文件中是这样）。取消封建制度不是要取消所有关于使用土地的限制性条件，因为一些封建制度下的条款本身不具有封建性。

1991年，英国议会通过了《农业财物法（苏格兰）》，这个法律对地主和佃农之间的关系做了调整，使得佃农在租佃关系中的地位比较有利。但是，这个法案也给土地流转带来限制，因为现有佃农不愿轻易放弃土地。这给年轻一代进入农业领域设置了一定的障碍。能不能再做出改革以活跃土地市场，降低潜在的农业进入者的门槛？这是后来1998年提出的问题。

1998年前的改革还有一个问题，是不大有利于深化农业分工，因为改变种植方向可能意味着变更租约（租约通常对种植作物有规定）。以后的改革提出了这个问题。

1998年前没有解决的另一个问题是林地问题。91年的法律规定，地主可以重新占用佃农的土地，只要是用做非农业的使用，例如用做种树。法律还规定，土地的树木是归地主的，如果要种树，还要征得地主的同意。

猎杀野物的权利在法律上也有规定，但过去的法律似乎不利于租佃者将土地开发为体育或娱乐场所。首届苏格兰议会的目标是取消封建制度，代之以彻底的土地所有权制度。

此外，还有大量的草地和贫瘠的山坡地有的是公地，也有的是“私有”的土地，１９９８年开始的改革就是要解决这个范围的“产权”问题。改革的核心目标是两个，一个是创造土地的公共使用权（Right of access），只是这种使用受到一定的限制。[5]这些使用包括公众的非正式的休息、娱乐活动，利用土地通过，以及野餐、散步等。另一个则是社区组织购买土地的优先权。就这项内容，我们觉得它有点社会主义的色彩。但这次改革的重要方面在于限制苏格兰的大地产的权利，具有反封建的性质。

这次土地改革强调公共部门对土地所有权的介入，但对介入的手段做了明确的界定，主要是：对有利于发展的活动提供支持和指导；提供信息服务；对更好的土地利用方式和办法提供财务支持；对一切不利的活动给予阻止，包括财务上的惩罚。

土地改革的主要办法

（一）改革的领导与发动

这项改革是由苏格兰事务大臣 （the Secretory of State for Scotland, 中央政府设置的机构的人员，现在可能已经取消）在1999年宣布的。但在1997年先行建立了Land Reform Policy Group（LRPG），由Lord Sewel(农业、环境和渔业大臣)领导，并开展了调查研究方面的组织工作。