姜璐 肖佳灵：中石油苏丹之路的回顾和反思

摘要：在这种监管不力的情形之下，国有石油企业事实上比私人石油公司更具冒险投资的倾向，因为国有石油企业所需对之负责的是一个虚体且无强力监管问责机制的国家，其所受到的压力远不及私人石油公司来自那些大大小小、实实在在的股权人的压力那样强烈真切，最终若投资成功则企业上下分享利润、若投资失败损失的却只是国有资产。

苏丹早在1959年便与中国建交，是非洲大陆最早与中国建立正式外交关系的国家之一，但直到20世纪九十年代中期之前，中苏之间除保持着较为稳定的双边政治关系之外，在其他领域中的合作均十分有限。

从某种意义上讲，1995年9月26日由中苏共同签署有关苏丹6区《产品分成协议》的一纸文件极大地推动了两国交往的进程。石油作为一个关键媒介，开始把两个地理遥远的国家紧密联系起来。16年后的今天，中苏关系早已今非昔比，不仅在政治、经贸、技术、文化、军事等诸多领域取得长足进展，作为其交往核心的石油合作更是对两国生深远影响。

对此，尽管中苏双方均持积极肯定态度，西方各界的谴责之声却始终不绝于耳，2008 年之前国际社会上一度“抵制北京奥运”的风波就是典型一例。那么，究竟应当如何看待与评判中国与苏丹的石油合作？我们能够从对苏石油外交这一案例中汲取怎样的经验与教训？本文拟从政企角色的辨析上为理解上述问题提供一个全新的视角。

一、进军苏丹：政府主导，还是企业先行？

当我们今天来看中苏石油合作的时候，几乎已经自然地将其视为中国海外石油战略布局在非洲大陆区域内的重要一环；即使是回顾20 世纪九十年代中期最初与苏丹建立石油联系之时，也往往会将其看作是由政府主导的行为。一种有关中国进军苏丹石油领域最常见的看法，即苏丹总统其间，中国帮助苏丹建立起全套的石油工业体系，使其从非洲贫油国一跃成为石油出口国；而在国际能源形势日趋紧张的今天，苏丹也日益成为中国重要的石油供应国之一。

这种看法普遍存在于中石油方面、政府官方以及学界，如中石油发布的《中国石油在苏丹的企业发展报告》、国土资源部的《苏丹油气资源形势报告》、中国驻苏丹使馆经商处的《中国在苏丹的石油项目的来龙去脉》以及吴富贵的《苏丹的自然环境与石油工业》等学术文章。

巴希尔于1995 年9 月访华，在与江泽民主席会谈期间表达了邀请中国参与苏丹国内石油开发的意向。江主席随即令时任中石油副总经理的周永康派人赴苏丹考察，结果显示苏丹油区地质状况与我国渤海湾盆地十分相似。中石油具备相应技术与经验，双方遂达成一致，由中石油与苏丹能源矿产部共同签署苏丹石油6 区（穆格莱德盆地）《产品分成协议》，就此揭开中苏石油合作的序幕。

此种“政府主导，企业出马”的做法可谓当时历史背景的产物。1993 年中国首次从石油净出口国变为石油净进口国，这对于几十年来一直保持石油资源自给自足、甚至长期作为东亚地区主要石油供应源的中国而言，无疑是一种潜在的挑战。在此情形下，1995 年中石油进入苏丹的行为可被视为国家试图拓展海外油源而鼓励能源企业“走出去”的实践。

然而，这种简单的时间顺序与表面的发展逻辑并不足以证明中国企业进军苏丹是在国家能源形势发生逆转的情况下由国家主导、企业执行的一种对海外能源市场的拓展行为：

首先，尽管中国在1993 年成为石油净进口国，但直到1995 年中国石油进口量都还比较有限，石油自给率仍基本维持在90%以上，供需矛盾并不突出，加上此时适逢国际油价较低靡之时，进口石油的经济压力也不算大，因而在当时由政府推动进行海外石油开发的迫切程度还并不高。

其次，虽然在改革开放的大背景下，中央早在“十四大”期间就已明确提出要积极开拓国际市场，发展外向型经济，积极扩大我国企业的对外投资和跨国经营，并提出要充分利用国内外两种资源两个市场发展我国石油工业的战略方针，但九十年代中期中国石油工业的所谓“充分利用国内外两种资源两个市场”，无论在战略还是实践层面都还更多体现在“引进来”而非“走出去”。

事实上，当时中央高层对于究竟应该立足国内还是拓展海外尚存争论，直到九十年代中期以前，我国领导人并不将投资海外石油上游市场看做一个完善的战略，仍强调应立足国内市场。因此，从国家层面的背景来看，中国进军苏丹背后并没有明显的国家意志。

与此形成鲜明对比的是，同一时期，作为国有石油企业的中石油对于走出国门、探索“新大陆”似乎表现出极大的热情。20 世纪八十年代，随着我国石油工业管理体制从政府计划指令逐步转向企业化经营，在原石油工业部基础之上组建的中石油于1988 年正式成立。

虽然在建立之初，这些国有石油企业仍承担着许多政府管理职能，但适逢八十年代国内经济体制改革与国有企业改制之机，政企职能分开已渐成大势之趋，包括中石油在内的国有石油企业也纷纷将成为“真正具有自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的经营机制”的市场经济体作为目标。

于是，石油工业与国有企业双重改革的背景为九十年代初的中石油作为一个具备一定独立意识与经营自主权的企业而存在创造了前提条件。作为独立企业法人的中石油之所以对“走出去”抱有极大的热情，主要可从利润、企业发展以及基本生存三个角度加以考虑：

首先，中石油有追求利润的必要、动机与现实契机。由于需要自负盈亏并有更大的利润自留空间，国有石油企业像所有一般企业一样必须、同时也有更大的热情与动力去最大化生产利润，而由于种种内外部原因特别是受到价格“双轨制”的影响，八十年代中后期我国石油行业处于难以为继的状况，1988 年起出现了全行业的政策性亏损，寻利的动机与国内市场的无利可图迫使中石油把眼光投向国门之外；

其次，推动企业“走出去”的另一个动力来自于对企业自身发展的考虑，较少依附和受制于政府的中石油也渐将企业的长远发展列入议事日程。九十年代初刚刚具有独立企业法人地位的中石油与世界上有着上百年历史的跨国石油公司相比，无论在油气储产量、资产总额、技术装备水平、企业运行与管理体制、盈利能力、国际化程度等方面都存在明显差距，而国际化经营无疑是弥补这些差距、实现中石油建设具有国际竞争力的大型跨国企业集团目标的有效途径；

最后，也是最为直接的一个驱动力则在于当时国内令人堪忧的石油剩余可储采比。对一个石油企业而言，有无油可采可谓是一个生死攸关的指标，而从八十年代末我国石油剩余可采储量开始出现滑坡并在1992 年接近谷值。此外，在国内勘探、开采、生产石油的成本也在不断增大。有专家称，当时国内非常有限的石油储采比已成为中石油发展乃至基本生存的最大瓶颈，因此也是推动中石油在国内外探索新油源的重要推动力。综上，利润、企业发展与储采比限制成为推动中石油“走出去”的三大主要动力。

正因为此，中石油很早就开始酝酿其海外发展战略并迅速付诸实施。早在1992 年底中石油就提出了集团公司的国际化经营战略，并于同年获得加拿大一稠油区的开采权；1993年3月中标秘鲁塔拉拉油田7区服务项目，7月其加拿大项目产出中石油海外第一桶原油；1994年12月中石油又与巴布亚新几内亚签署勘探协议。

事实上，到1994 年，中石油已经可以从其最初两年的实践经验中总结出“走过的弯路”，并初步形成具有自己特色的“走出去”发展战略。指出的是，中石油早期的海外拓展活动其实并没有得到中央的授意，并非如传统观点所认为的那样是在中国政府“走出去”方针的指导之下扮演国家政策实践者的角色，因为相较于中石油在1994年就明确提出其集团公司的“走出去”战略，中国政府实际上直到1997 年底才首次将“走出去”作为国家战略正式提出来。有业内人士指出，国家的“走出去”战略事实上正是在看到我国石油企业在海外成功实践的先例才进而将其推而广之到整个经济领域的。

不仅如此，该学者还指出，中石油最初走出国门的一些实践活动其实是遭到国内反对（如秘鲁项目），未经政府相关部门批准，并因而冒有一定政治风险的，“中国政府的政策制定者在20 世纪九十年代中期前甚至根本没有留意到中石油已经把将触角伸到了海外（秘鲁、苏丹、哈萨克斯坦）。所幸的是，中石油所有早期的海外项目都存活了下来并取得了成功”。

在此背景下，实际上在1995 年苏丹总统访华之前，中石油即与苏丹方面有过接触，对其油田地质状况的勘探也是早在巴希尔访华之前的事。早在1994 年1 月，在苏丹举办的中苏经贸洽谈会上，中石油就已了解到苏丹政府招商引资开发本国石油的意向，并迅速对此立项论证及派团组赴苏考察。

因此，可以推测，当巴希尔总统与江泽民主席会面并商讨两国石油合作事宜之际，中石油其实早已有一份关于苏丹油田状况的考察报告了，这也解释了“国家主导，企业出马”说法在时间上的不可能性。需要指出的是，这样一份报告特别是从中所体现出的中石油对投资苏丹可行性的判定与偏好，势必会对领导人在该问题上的决断产生重要影响：如果将苏丹总统这样的一国首脑向我方领导人直接提出石油合作的邀请比作“箭在弦上”，那么“发”与“不发”其实只取决于我方认为此事可不可行。问题的关键在于，像如此专业性质的问题势必要咨询相关机构的专业意见，这也就是为什么江主席会“责令时任中石油副总经理的周永康派人赴苏丹考察”。

就这样，在石油领域的技术优势间接地赋予了中石油这样一个企业在影响和决定国家海外石油投资问题上的权力。由此推断，正是由于中石油向中央充分表明了苏丹投资的可行性，才会使国家在“箭在弦上”的时候选择将其“发”出去。

那么，促使中石油选择投资苏丹的原因有哪些呢？

其向中央给出的有关技术层面的可行性当然也是至关重要的一点，但绝不是唯一原因。前文述及的储采比限制和对企业利润与长期发展的考虑仍是作为选择背后的基本推力，技术可行性则在客观上为打入苏丹石油领域创造了条件，但在选择苏丹这一特定事例上，对于中石油而言更为重要和难得的一点可能还是“机会”。

如前所述，中国的石油工业在历史上长期秉承自给自足的原则，从未把拓展海外能源供应地放到其议事日程之上，中国的石油企业更是在20 世纪八九十年代才起步，因而等到中石油开始把眼光投向海外的时候，事实上大部分的油源早已为大型跨国石油公司所瓜分和垄断，且剩下的大都是由于投资环境差、油质差、开采难度大等不利条件而为大型跨国公司所弃而不用的。苏丹在很大程度上其实就是这种情况。

苏丹传统上以农业经济为主。其石油勘探始于20 世纪六十年代初，最初一批进入苏丹的欧美石油公司虽然进行了大量的勘探工作，最后均以无果告终。虽然1978 年由美国的雪佛龙公司首次在苏丹发现石油，但直到九十年代初，在苏丹也仅仅发现4 个中小型油田，根据BP 的数据，苏丹的石油探明储量从20 世纪八十年代初至九十年代末始终保持在3 亿桶（约合0.4 亿吨）的水平上，这一数字并不具有吸引力。

此外，自1955 年结束英埃共治建立自治政府以来，苏丹就长期深陷内战之中，极大地限制了其经济发展与能源开发，如1984 年雪佛龙就因其作业油田遭到反叛组织袭击而曾短暂退出，