张伟兵：中国农业的发展道路与农民问题的出路

【内容提要】长期以来，国内的主导观点是加速城市化进程来解决农民问题。笔者提出了解决农民问题的另一条道路，即发展农业来解决农民问题。笔者认为，中国城市化进程的长期性和超大人口规模的国情决定了解决农民问题不能锁定在单一的城市化路径上，农业发展与推进城市化，两者应相辅相成。在生态文明建设的战略要求下，中国农业的发展方向是建设生态农业、富民产业。为此，需要全面构建农业和农村发展的经济社会政策，充分发挥农业扩大就业、带动经济增长、保护生态的功能；需要高度认识农业发展与城市化的互动关系，走有序城市化道路，构建城乡二元协调共生的新格局，实现农业发展、农民富裕、农村繁荣的宏伟目标。

【关 键 词】农业发展/农民问题/城市化/生态文明建设

一、城市化进程下农民出路的反思

长期以来，国内的主导观点认为，中国农民人数太多，土地产出太少，建立在一家一户小农经济基础上的中国农业难以形成一个现代意义上的产业，这是造成农民收入低以及农村落后的症结。解决农民问题的政策措施是加快城市化进程，把大量的农民从土地上解放出来、转移出去，保留少许村庄和农民，形成土地的规模化、集约化经营，提高农业的劳动生产率和商品率，使农业成为一个有利可图的产业，这样才能富裕农民。因此，城市化道路是解决农民问题的根本出路。

依照世界主要工业化国家的现代化经验和中国人多地少的国情，我们的确需要在城市化进程中减少农民，减缓农村内部高度紧张的人地关系。但另一方面，如果把解决农民问题的思路过分寄托在城市化道路上，解决农民问题反而会受到阻碍。改革开放30多年的实践经验表明，这个担心并不多余。目前，通过城市化道路解决农民问题遭遇到的第一个困境是：中国城市化水平总体上有了大幅提升，但城市化质量并未能稳步提高，“半城市化”特征明显。许多研究者指出，造成这一现象的根本原因在于，虽然改革开放以来中国大中城市和沿海地区工业化的扩张吸引了大量的农民进城务工经商，但中国制造业和城市服务业在全球产业分工链条中所处的中低端位置并不能为绝大部分农民工提供在城市安家落户的足够的就业条件和经济基础，中国制造业和城市服务业的转型升级是一个相当长期的过程。①这种状况决定了相当数量的农民工在长期内必然处于“流动”状态，很难在短期内快速转变为城市居民。中国的城市化将是一个长期的过程。面临这种状况，我们一方面要采取更加稳妥的城市化战略，另一方面是加快农业的发展，使返乡农民工和那些不愿进城的农民从农业生产和经营中也能够获得稳定的就业机会和较高质量的社会生活。这不仅可以有效地解决农民问题，而且对于有序推进城市化、保持社会稳定有着重要的意义。

通过城市化道路解决农民问题遭遇到的第二个困境是：农民增收依然是个难题，而且农民被迫城市化。目前，城市化进程虽然转移了大量的农村剩余劳动力，但并没有自然而然地带来农业的规模化、集约化经营，总体上看，农业也没有变成一个有利可图的产业。相反，伴随着城市化进程，却出现了越来越严重的“农村空心化、农业兼业化、农民老龄化”的局面。农民要维持一份过得去的生活，必须要依靠外出务工才能实现。此外，快速扩张的城市化带来的另外一个问题是建设用地的非理性扩张，大量农业用地被征用为建设用地，农民被迫城市化，土地征用中的社会矛盾非常突出。这种状况不仅造成了城市容积率的下降，土地浪费闲置严重，而且对农业生产和国家的粮食安全也构成了巨大的挑战。

通过城市化道路解决农民问题的第三个困境是：城市无法吸纳所有的农民，农民也不可能全部转移进城。目前倡导的土地、户籍等制度的改革的确能够给予农民身份自由，导致农民向城市流动，但是，市场机制与城市的生态机制具有很强的竞争性和规范性，这种竞争性和规范性必然对大量进城的农民实行资格审查(如在城市落户必须具备稳定的工作、购置房屋、进行投资等)。在资格审查下，目前能够定居城市的只是少部分农民。另据预测，2030年之后中国人口将逐渐达到15亿或更多，即使按照乐观的预期，届时城市化率达到60%～70%，仍有大约4.5亿～6亿人口生活在农村。②这是一个不容忽视的基本现实和国情。也就是说，即使城市化率达到很高的水平，中国也没有可能将农村人口全部转移出去，仍有大量的人口必须依赖农村和农业生活。在18亿亩的耕地总量下，农地的配置比例不会发生太大的变化，分散的农户经营方式将长期保持，农民既不离乡也不离土的生产和生活方式将长期存在。如果在这个基础上实现中国的现代化，就必须高度重视农业的发展，使农业承担起农民就业和获取生活希望的职责。否则，弱势的农业和农村只会对人口的非农化形成巨大的推力，加快人口向城市的非正常迁移，持续加剧城市的就业压力，最终影响的是城市化进程和中国社会的稳定。

基于上述分析，笔者的看法是，在目前大力强调推进城市化进程的背景下，应高度重视农业发展的战略意义。中国城市化的长期性和超大人口规模的现实使农民问题的解决思路不能锁定在单一的城市化路径上。在一个较长的历史时期内，我们既需要在工业化城市化过程中逐步减少农民，也需要关注农业，使留在农村和土地上的人们获得幸福美满的生活。这对于维护国家安全、稳步推进城市化乃至最终全面建成小康社会具有重要的战略意义。

二、农业的发展道路与农民的新出路

既然农业发展是解决农民问题的另一条道路，那么，如何在农业和农民之间建立起有机的联系？笔者认为，应该有一个完整系统的顶层设计，形成巩固农业生产、富裕农民和复兴农村公共生活的长期稳定的综合性战略。这个顶层设计包括发展方向、发展模式、组织载体和政策机制四个方面。

首先讨论农业的发展方向。方向明确了，调动怎样的经验和实践以创造新的发展模式的问题就会清晰起来。2007年中共中央一号文件提出现代农业的多功能特性；2008年十七届三中全会依据“生态文明”的理念，把农业发展的目标确定为形成“资源节约型环境友好型农业”；2012年党的十八大进一步提出了“大力推进生态文明建设”的战略要求。因此，立足于时代要求和社会发展趋势，无论是目前还是将来，农业的发展方向是把农业建设成为富民产业和生态产业。

在这个方向下，农民无需全部进城，也无需改变身份，而是在家乡通过从事农业或其他涉农产业获得安居乐业、低碳环保、绿色健康的现代生活；在这个方向下，农村将保留它的原貌和特色，有相当比例的农耕土地和绿色原野，有洁净的空气、水和多样化的动物、植物；在这个方向下，能最大程度地留住农村的人、财、物等资源，恢复和重建农村的公共生活和农民的合作机制，大规模地开展农村交通、水电、通讯、教育、医疗卫生等公共事业建设，无论是村民自治还是农村公共服务投入才能焕发生机和活力；也只有在这个方向下，农业生产才能得到合理的回报，传统低碳环保的农耕技术才能得到传承和发扬，新型的农业生态技术才能获得推广和生长的空间，中国的食品安全、粮食安全、国家安全才能获得基本的保障，实现农业生产的经济价值、生态价值和社会价值的协调统一。总之，这个方向端正了，农民的现代化、农村的现代化才能走出中国特色之路，形成既不同于传统封闭的农村社会，也不同于脱离自然生态的现代城市社会的生产、生活空间。

其次我们讨论农业的发展模式。近年来，在农业集约化、规模化、产业化等价值取向的指引下，很多地方都在大力推动农村土地流转和农业的规模经营，兴办各种现代农业园区，或者采用“公司+农户”、“公司+基地+农户”等形式将农户家庭生产和大市场相连接。很多学者和地方政府把这种模式作为中国农业现代化的出路和方向。

仔细思考，上述农业模式实质是模仿美国式的“土地大集中、资本大投入、企业式管理”的农业经营模式。如果我们盲目推行这种农业经营模式，很难避免出现经济和生态的双重困境：一是农业的规模化、产业化遵循的是资本追求利润的规律，追求的是规模化的单一种植。长期规模化的单一种植的结果，会导致土地肥力衰减，农作物多样性遭到破坏，陷入使用化肥、农药、除草剂、转基因种子的恶性循环之中；二是资本替代劳动的结果，虽然可以提高人均劳动生产率，但容易导致劳动力失业和两极分化，这与我们期望的共同富裕的发展方向是相违背的。菲律宾以及一些拉美国家模仿美国的农业资本主义道路所引起的经济社会困境值得我们慎重反思。③

其实，实现农业现代化和农业规模经营还有另一条路可走，即通过小农户互助合作及其联合的组织制度安排实现农业的规模经营。④这是日本、韩国、以色列、中国台湾等国家和地区农业发展的基本经验。这些国家和地区与中国大陆一样，普遍存在人多地少、耕地资源严重短缺的矛盾。但他们在培育现代农业的过程中，并没有选择美国式的农业道路，而把着力点放在大力发展先进的生物科技和小型机械上，充分鼓励农民开展精耕细作，大幅度提高土地产出率，并紧密围绕农业生产的各个环节和农村社会生活各个方面的需求，建立起一整套完善的组织和服务体系，把涉农利润留在农村内部，以保障农民收入与城镇居民收入处在相对均衡的水平上。因此，借鉴上述国家和地区农业发展的经验，立足于未来仍有几亿人口依赖农村和土地生活的现实，中国农业的发展模式或者其主流模式不是鼓励资本下乡集中土地、发展农业龙头企业的美国模式，而是农民合作模式，即在稳定家庭承包经营的基础上通过小农户联合实现规模经营，壮大村庄集体的经济实力，大量发展农民的合作经济组织，完善农业服务的制度和组织体系，走“农民共同富裕、集体发声”的道路。

最后我们讨论中国农业发展的组织载体和政策机制。在不主张资本下乡的农业发展模式下，当前需要大力加强和发展三类农民组织：其一是村民自治组织(村委会)；其二是具有经济性的合作组织(如农民专业合作社)；其三是具有公益性的社区服务组织(如老年协会、妇女协会等)。首先需要大力强化村委会的职能。从法律地位和职能上讲，村委会作为村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，承担着维护社区稳定、发展村庄经济和提供村庄公共物品的功能，其职能范围覆盖了全体农户，作用和影响是综合性的。从现实影响力和绝大部分农村的状况看，目前能够大范围动员农民、在农民心目中具有较强影响力的组织仍首推村委会。因此，农业发展方向的变革和农业生产方式的转型离不开村委会组织力量的推动。其次要大力培育和扶持农民专业合作社与农村社区服务组织的发展。农民专业合作社和农村社区服务组织虽然功能比较单一，主要代表农村中的部分农户和人群，但这两个组织在培育村庄的社会资本和合作能力、凝聚人心、调整农业产业结构、繁荣村庄的公共生活等方面也能够发挥较大的作用。这两类组织需要得到进一步引导、规范和支持。

今后农业发展的政策机制是：

(一)强化村委会职能，发挥双层经营体制的组织功效。

转变农业生产方式，把农业建设成为富民产业、生态产业，首先要强化村委会职能，发挥双层经营体制的组织功效。在取消农业税和建设社会主义新农村的背景下，农业和农村政策的改革方向不仅仅要注重减轻农民负担，给单个农户发放各种支农补贴，而且亟须设计新的政策机制，恢复和提高村委会发展农业、服务农村的综合功能，使其重新担负起土地集体所有制基础上的合作生产组织职能。这个思路符合邓小平1993年3月所说的“两次飞跃”的思想――重回集体所有制和集体经济为主导的“统分结合双层经营体制”，不再是分散的农户作为农业生产的唯一组织单位。强化村民委员会的农业生产职能，将不仅使农业生产获得农田水利基本建设和新技术推广等方面的有力支撑，而且也是农民有效参与村庄政治和完善村民自治制度的需要。