陈锡文：我国农业和农村发展的几点思考

编者注：6月7日，陈锡文在中国农业大学以《我国农业和农村发展的几点思考》为主题演讲。陈锡文认为在推进城镇化进程中，粮食安全、耕地红线和农民利益三个方面面临很大挑战。现有土地制度已经不适应当前的形势，应该加快土地制度改革，否则平衡不了诸多矛盾。改革不是进行土地兼并，而是在规模经营的基础上，使农民转化为市民。

陈锡文，中央财经领导小组办公室副主任、中央农村工作领导小组办公室主任，参与起草自八十年代中期以来诸多有关农业和农村政策的中央文件。著有《中国农村经济体制改革的系统考察》、《中国经济转轨二十年：中国农村的经济改革》等。

以下为演讲实录：

今天非常高兴有机会来这里，就当前改革发展中的几个问题，跟大家做一个交流。我想当前的农村改革发展，大家一定都是非常关注。习近平总书记提出要实现中国梦，两会之后李克强总理又提出推进中国经济升级版，到底如何实现这样的目标？其中涉及到农业农村的问题也很多，特别是在推进中国城镇化的背景下怎么去关注农业？

城镇化无疑是拉动中国经济内需最巨大的动力。胡锦涛曾经讲过，三农问题是全面建设小康社会最艰巨、最繁重的任务。如果能把拉动中国经济增长最强大动力和解决三农最艰巨、最繁重的任务，两者结合好，全面建设小康也好，现代化也好，都可以事半功倍；如果处理不好，可能会对将来的发展留下很多障碍。

在城镇化过程中，高度重视三农问题显然是非常必要的。今年全国两会闭幕当天，李克强总理提出，新型城镇化必须和农业城镇化相辅相成，同时在推进城镇化的过程中，必须保住耕地红线，保障粮食安全，保护农民利益。总体来讲，当前改革发展进入关键阶段，无论什么样的发展，要按照总理实行“三保”，保住耕地红线，保障粮食安全，保护农民利益，任何时候都不能忘。

从这三个方面来看，我们现在面临的挑战都非常大。

粮食安全：农产品进口可能在长时间内赶不上需求增长

首先从粮食安全的角度来看，最近这几年是我国历史上粮食生产最好的，连续九年增长，从2003年的粮食总产量8614亿斤，增长到了去年粮食总产量11790亿斤，经过九年努力，年度产量提高了3177亿斤，超过了建国初期国家总产量。

另一方面，中国重要农产品进口数量也在不断增加，几乎每年都创新高，去年进口粮食大幅增加，创历史最高，其中谷物和谷物粉1398万吨，大豆5838万吨。全世界大豆产量大概是两亿五千万吨左右，出口的大概是一亿吨，中国就进口5838万吨，基本占60%。此外，棉花去年进口580多万吨，糖进口370多万吨，肉进口220万吨，还有110万吨的奶制品，其中56万吨是奶粉。奶粉要特别讲一下，我讲的56万吨是海关统计的，不包括通过其他各种渠道进口的，目前情况来看，国产奶粉市场上占25%-30%。

同时，一定要看到在工业化、城镇化快速推进的背景下，经济发展、人民生活水平提高，大量农民转为市民，最近这些年的确出现农产品供给增长赶不上农产品消费需求的增长的情况。

所以，一方面连续增产，而另一方面进口却在连续增加，不是说进口就不好，经济全球化背景下，充分利用国际国内两个市场、两个资源，本来是题中应有之义，问题是我们要意识到现在这样一个局面，按照现有产量计算，进口数量差不多需要6亿亩土地，而中国一共18.2亿亩耕地，加上有些地方一年种两季三季，全年的播种面积是24亿亩，但从现在的消费人群和增长能力来看，至少需要30亿亩以上的播种面积，才能满足自己的需求，而现在能满足的供给大致占80%。

面对这个局面，下一步的改革发展，从宏观层面来看，一定要充分认识到可能在相当一段时间，我们农业各方面的进口赶不上消费的继续增长。所以要认真考虑如何更合理科学地利用国内的农业资源，同时怎么在境外建立稳定的供应渠道。

农民工问题：解决农民工诸多问题的关键是钱

第二个大问题是在农村发展过程中伴随着城镇化，越来越多的农业人口离开农村、农地，从事非农产业，甚至大量进入城镇。根据国家统计局的数据，大概到今年三月末，离开土地从事非农产业的劳动力总数字大概在两亿六千万，其中，离开乡镇到外地的总数到三月末是一亿六千六百万，在本乡镇内从事非农产业大概是一亿人，这一亿人中大家特别关注的是城镇农民工，如何才能使更多农民工顺利转为市民是大家高度关注的。

在农民工转为市民的问题上，现在面临的挑战极为严峻，最起码有四个问题要解决好。第一是就业问题。要想让农民更多转为市民，第一条就必须保障农民工就业。

一亿六千多万农民工在城里打工，就业当然要靠市场，在各类企业的就业人口分布中，国有部门包括党政机关、事业单位以及国有企业都算在内，所占比重逐年下降，依靠国有部门给农民工提供更多就业机会可能性不大，更多要靠微型和中小型民营企业。到去年年底，注册的私营企业只有1000万家，个体工商户有4000万户，这应该为今后农民工进城就业提供岗位的主力。

另一方面，政策环境对这些企业未必有利，所以国务院再三提议给民营经济一个公平的待遇，让他们能够在市场上平等竞争。一定要从观念上认识到，中国如此庞大的就业人口，靠国有部门能力非常有限，应该更活跃各种各样非国有经济，才能保证解决就业问题。

第二点要解决的是住房，不是说一定要有产权房，稳定住所就可以，现在的情况应该说并不乐观。前些天有关部门已经公布一些数据，用工单位给农民工提供宿舍的，绝大多数都是集体宿舍，有相当部分还是在建筑工地的工棚，只能是打工者自己住在那儿，家庭是安不进来的，这一比例占到52%。另外47%是农民工自己租房，主要是租住在城乡结合部或城中村，这两部分加在一起达到99%。而真正拥有自己产权住房的农民工，据前年年底的统计占0.7%。

同时，这么多进城农民工缴纳住房公积金的在前年底还不到3%，住房问题没有得到制度性的解决，交住房公积金人数所占比例又非常低，将来进城到底靠什么办法解决住房，现在其实还没有解决。

第三是农民工的社会保障。中国和已经实现城镇化的发达国家相比，不仅有阶段上的差别，更重要的是国情不同，人口总量不同，基础底子不同。发达国家在大规模推进城镇化之前，城乡之间均等的社会保障制度基本已经建立，进城之后这方面的差别不是很大，但是几乎所有发展中国家在推进城镇化过程中都会面临这样的问题，原来没有社会保障或者社会保障很低，一旦转到社会保障程度较高的城市，就会出现问题。

虽然农村社会保障逐步开始建立，但如果转到城里，就很麻烦，差别太大。去年年底我们做过调查，农民工缴纳城镇职工养老保险的占22.2%，缴纳医疗保险的占24.2%，缴纳工伤保险的占41.7%，缴纳失业保险的占14.1%，最高的是工伤保险。为什么会出现这样一种情况？除工资水平低等原因外，非常重要的是国家对用工的管理还不健全，真正签订正规劳动合同的比例很低，而用工制度建立后，企业成本又会增加，有很多矛盾需要解决。

去年有关部门就农民工在城镇就业到底要交多少保险，在武汉市做过一个调查，根据相关规定，农民工一个月要为自己交166块钱，企业要为他交516元，一个月加起来就是682元，一年就是8000元，除去个人缴纳的部分，现在的缺口有多少？一亿六千万农民工，一年差不多就要一万亿，这是很现实的，农民工自己拿不出来，企业也是，政府社保基金估计短期内也拿不出这么多钱。

第四个必须解决好的是农民工随迁子女教育。农民工子女教育确实是一个没有解决的问题，都在探索，而且探索的层次还比较低。根据教育部的统计数据，到去年年底，随父母进城的农民工子女，也就是农业户籍处于义务教育阶段的孩子，总量为1260万人。全国义务阶段的孩子大概是一亿五千万，其中2500万在城镇，一亿两千五百万在农村，随父母进城的义务阶段农民工子女就有1260万。

比如，上海为解决农民工主要是外地农民工子女在当地的义务教育问题，从2010年开始规划，到2020年十年中要兴建一千所义务教育阶段的学校。2010年上海共有2000所义务教育阶段的学校，现在准备用十年时间再建1000所，上海一些官员说建学校不是钱的问题，也不是老师的问题，而是在哪里去建。上海土地总面积是6600多平方公里，陆地面积5500平方公里，国务院批准的上海市城区建设规模到2020年应该是2800平方公里，现在已经用光。按照国际上的城市规划标准，城区面积不能超过区域总面积的30%，现在已经到了一半。

矛盾的尖锐性在哪里？大城市不是不想发展教育资源，但向前想一下，今年在城市的有1260万义务阶段的农民工子女，相当于农村义务教育人数的1/10，过两年可能就会有2/10。我到大量农民工子弟学校调查，附近的居民都有意见，家长不让自己的孩子与农民工孩子一起上学，但愿意不愿意由不得个人，经济要发展，城市有就业，农民工就得来，就会把孩子带过来。市长们现在也都很清楚，搞的越好，来的农民工越多，但是又不能不搞，这是很现实的矛盾。

从义务教育到高中教育，一直到大学教育，资源怎么配制，已经到刻不容缓的时候，整个发展的进程比政府部门估计到的要快得多，而新的办法还没有。

大家都希望农民工尽快转为市民，但现成问题在那儿放着，这么多问题不解决，说空话没有用，解决需要资源配置，其中最重要的是钱，每一个指标都涉及到钱的问题。

我们进入这样的阶段，中国发展的必要性和动力非常强大，但是发展中的不平衡、不协调、不可持续的问题很多，不仅是人口、资源、环境问题，社会资源的配制和社会制度的现状，都决定着不改革，就没出路。

土地问题：现有土地制度不适应当前形势应加快改革

保证耕地红线按照国务院设定的目标，到2020年耕地总面积不低于18亿亩，2011年底的数字是十八亿两千四百万亩。在本世纪初，每年批准的新增建设用地规模大概在400万亩左右，其中一半是耕地。到了今年，新增建设用地已经达到830万亩。在这种条件下，到2020年耕地面积维持在18亿亩以上，难度很大。

十八大以后新一届政府成立，城镇化还会更有力向前推进，当然就需要占用更多土地，怎么解决好这个问题？除了城市工业发展要用地，城市居民的住宅生活工作也都要地，但是农民的权益保障也离不开土地，错综复杂的矛盾使得整个社会越来越感觉到，现有土地制度非常不适应当前的形势。很多人感觉到必须进行土地制度改革，否则平衡不了这些矛盾，协调不好利益关系，我非常赞成这个观点，土地制度应当加快改革。

关于土地制度改革已经讨论多年，有些观点的差距非常大，甚至针锋相对。不管什么观点，现存有法律法规和政策，得按照这些规定来，否则就是违法。

在讨论具体问题之前，需要达成一定共识。土地有两个最基本的层面，首先，土地是资源，属于产权问题；其次，在任何国家，土地都是稀缺资源，不管是什么所有制，说到底所有土地都是国土，正是从这个意义上讲，土地的利用一定会有外部性，土地利用关系到国家长远发展，因此，土地制度第二个要点是管理，政府对土地的管理，土地利用必须按照规划进行用途管制。

谁拥有土地都想在利用中获取更高价值，但是政府为了整体、长远利益，对任何土地利用人，一定要求按照规划用地，两者之间存在非常尖锐的冲突。怎么办？只有通过规划来平衡，规划的制定一定要科学、合理、公开、透明，所有公民都应当有权参与土地规划。现在的很大问题就是规划者的制定没有按照科学、合理、公开、透明的原则，如果规划搞不好，用途管制一定会在运行中出现问题。

从国家的实际情况看，除规划制定中的很多缺陷外，最重要的就是长期计划经济，单一控股制思维，使得在使用土地时，不管什么形式，征也好，买也好，主要是政府，缺乏产权管理，不重视对产权的保护。只要符合国家利益，为了公共利益和社会利益，产权者都必须做出牺牲，这种现象太普遍。

我认为一定要在产权保护和用途管制之间找到平衡点，从理论上看要认识到平衡的必要性，从实践中要改进规划的制定方式。一个成熟的或者成型的土地制度，对产权的保护和对土地严格的用途管制一定要清楚。土地利用在一定程度上和自己开车上路是一样的，车是你的，得到承认和保护，但你必须要守规则。中国要实现这样一个比较完整的制度建设，确实还有相当大的距离，无论是产权保护还是对用途的管制，都存在比较大的缺陷。

如果没有这些共识，具体问题就没法讨论，