王剑波：全面反恐公约视野下“恐怖主义”的概念及其发展

【摘要】关于恐怖主义犯罪的概念问题，国际社会在对全面反恐公约草案的讨论审议中有过激烈的冲突和对抗。目前，关于该问题的争议实际上只剩下一个难题，即国家行为和民族解放运动应不应当被排除在恐怖主义犯罪概念之外。从恐怖主义犯罪实际情况看，不乏国家和民族解放运动组织支持、资助恐怖组织及恐怖分子，甚至直接参与、实施恐怖活动的情况。总之，不论行为者是谁，在任何情况下针对平民的攻击都应视为恐怖主义罪行。

【关键词】全面反恐公约；国家行为；民族解放运动

进入21世纪，在世界经济全球化的背景下，恐怖主义活动也呈现出全球化的快速发展趋势，恐怖主义这一“瘟疫”已经蔓延到世界各地，其对国际社会的危害也更为深远。鉴于恐怖主义活动的全球化和严重危害性，国际社会认识到预防和惩治恐怖主义绝非一国所能独立完成，纽约世贸中心那令人惊骇的画面和莫斯科多莫杰多沃机场那令人毛骨悚然的场景已经证明，世界上没有任何一个国家可以依靠自身力量完成反恐斗争，即便强大如美俄也是如此。面对全球性恐怖主义袭击的威胁，保证国家安全的一个有效方法就是加强跨国合作，通过国际合作的方式来共同打击恐怖主义，这已经成为国际社会的共识。但是，国际合作反恐首先要解决“恐怖主义”的概念问题，科学地界定“恐怖主义”的内涵和外延是正确认识恐怖主义问题、推进国际反恐合作、制定具体反恐对策的前提和基础。下文将在分析国际社会关于恐怖主义概念问题的分歧的基础上，结合最新的联合国全面反恐公约草案，对恐怖主义犯罪的概念及其发展趋势进行评析。

一、恐怖主义概念应从“政治”走向“法律”

何谓恐怖主义犯罪？近年来，在合作打击恐怖主义的过程中，国际社会面临的最棘手的问题就是对恐怖主义犯罪概念的界定。自上世纪30年代以来，国际社会即开始对恐怖主义犯罪的概念进行界定。虽然一些国际公约、区域条约以及一些国内立法也规定了恐怖主义犯罪的概念，不少学者亦对恐怖主义犯罪概念做了解释。但是，基于政治或其它利益的考虑，国际社会对恐怖主义犯罪概念的认识仍然存在较大差异，迄今为止尚未形成一个为国际社会普遍接受的概念。对此，有学者甚至认为，“一个被普遍接受的全面的恐怖主义概念现在不存在，而且将来也不会存在”；[1]还有学者认为，“为国际恐怖主义下一个客观、中立和一般同意的综合性定义是不现实的，也是没有必要的”。[2]

是否有必要统一界定恐怖主义犯罪？不可否认，由国际恐怖主义自身的复杂特征所决定，给国际恐怖主义犯罪下一个为国际社会所普遍接受的概念难度很大。但是，我们要看到，恐怖主义犯罪概念的不统一已成为当前妨碍国际社会合作打击恐怖主义的关键问题。以致在实践中，国际社会对某些袭击事件是否属于恐怖主义犯罪往往难以达成共识，有时甚至出现尖锐的对立，所谓“一国眼中的恐怖主义往往是另一国眼中的自由战士”就是明证。因此，确定统一的恐怖主义犯罪概念意义重大而深远：第二，有利于国际社会进一步深化反恐合作。确定统一的国际恐怖主义犯罪概念，国际社会在反恐领域将拥有一把普遍性的衡量是非曲直的标尺，用这把“国际标尺”来测量恐怖主义的坐标，所得出的结论才具有权威性和说服力，才能为国际社会在全球范围内打击恐怖主义指明方向，才能推动国际社会制定具体的反恐对策和运作程序。第二，有利于在反恐行动中更好地保障人权。确定统一的国际恐怖主义犯罪概念，国际社会的反恐行动就有了明确的限制，这可进一步降低各国在反恐行动中滥用武力的风险，有助于防止个别国家、机构及其人员以反恐为名侵犯人权，甚至打着反恐的旗帜单方面对它国使用武力侵犯它国主权。总之，“概念界定不仅指引着公权力在反恐怖斗争中的走向，而且能够对其予以规范和限制，因而必须予以明确”。[3]反之，如果没有一个能被国际社会普遍认同的恐怖主义犯罪概念，国际社会在具体的反恐行动中也就无法协调一致，国际合作反恐也将流于形式，反恐行动中的人权保障也将难以尽如人意。

应当如何界定恐怖主义犯罪？对于界定恐怖主义犯罪概念的困难性和复杂性，我们要有清醒地认识，“我们在给恐怖主义下定义时面临的基本问题是，它是一个充满政治性的概念，也是个被利益纠葛搞得混乱不堪的概念。……这么一个看起来只是语义学的问题，在本质上却是不同意识形态的冲突，这也意味着某个事件是否被视为恐怖主义，主要取决于我们的政治观点”。[4]是的，政治性是恐怖主义的一个最本质属性，恐怖主义自产生那刻起，它就是为实现一定的政治目的而使用的暴力行为。由恐怖主义的政治特征所决定，目前，对恐怖主义犯罪概念的界定主要来源于政治和其他利益需求。可以说，当前之所以没有一个为国际社会所认同的恐怖主义概念，就在于不同国家对恐怖主义概念的界定总是会首先从自己的政治立场出发。那么，我们应该如何准确、客观地界定恐怖主义犯罪的概念，使之能为国际社会共同接受呢？本文认为，首先，需要摒弃那种依据意识形态或政治利益界定恐怖主义犯罪的思想，而应当站在中立的立场上，从生命伦理的视角出发，尽量依据行为的手段方式以及行为所指向的对象等恐怖主义所固有的特征予以判断。其次，要进一步明确国际社会之所以要确定统一的国际恐怖主义犯罪概念，主要是服务于当前情势下的联合反恐的需要，所以，这一概念只要能够为各国普遍接受即可，而并不需要达到完美或无懈可击的地步。因此，国际社会只要奉行“求同存异”的方针，逐步扩大对恐怖主义犯罪概念的共性认识，并将其反映在相关的国际法之中即可。

综上所述，通过国际合作的方式来共同打击恐怖主义活动，首先需要一个统一的恐怖主义犯罪概念；排除不同政治观念的影响，确立一个为国际社会普遍认同的涵括恐怖主义本质特征的法律概念，将有助于国际社会就加强反恐合作达成共识，有利于在反恐行动中更好地保障人权，实现反恐与人权保障的协调发展。[5]

二、全面反恐公约对“恐怖主义”概念的界定

从20世纪60年代起至今，联合国先后通过了13项惩治特定恐怖主义犯罪行为的国际公约。但是，由于国际社会在恐怖主义概念问题上存在巨大分歧，为使公约顺利通过，以应反恐之急，这些公约均回避了这一难题，并没有提出一个一般性的恐怖主义犯罪概念，而只是对某一具体领域或某一类恐怖主义犯罪行为做出了规定，如劫机、爆炸、核恐怖主义等。然而，随着恐怖主义行为方式日趋多样化，上述国际公约难以涵盖一切形式的恐怖主义犯罪行为。为加强国际反恐合作，制定一个全面的反恐公约并界定一个为国际社会普遍认同的法律定义，就提上了联合国的议事日程。从1996年开始，联合国大会开始研究如何进一步发展一个对付国际恐怖主义的综合性公约法律框架。至2000年，联合国大会决定着手制定一项关于国际恐怖主义的综合性公约。联合国大会将制定综合性反恐公约的工作委托给反恐特设委员会（简称“反恐特委会”）[6]和联大第六委员会（即“法律委员会”）的一个工作组这两个机构。迄今为止，作为联合国主持制定的第14项国际反恐条约的全面反恐公约，历经10年的谈判协商仍未能最后定稿。但在起草审议该全面反恐公约的10年时间里，联合国共公布过四个版本的草案全文。

2000年9月25日，在工作组第一次会议上印度代表团介绍了题为“关于国际恐怖主义的全面公约草案”的工作文件，这份文件是根据先前印度向大会第五十一届会议提出的案文（A／C.6／51／6）订正而成的，该文件第2条第1款即明确规定了恐怖主义犯罪的概念：本公约所称的犯罪是指任何人以任何手段非法和故意地实施一项行为，其目的是：（a）致人死亡或重伤；或（b）致使国家或政府设施、公共交通系统、通信系统或基础设施遭受严重损毁，希望对这些地方、设施或系统造成广泛破坏，或造成的破坏导致或可能导致重大经济损失，而且根据行为的性质或背景其目的是恐吓某人或迫使某国政府或某一国际组织从事或不从事某种行为。[7]随后，工作组根据印度提出的草案开始拟订关于国际恐怖主义的全面公约。[8]

2002年2月11日，反恐特委会将前述印度文本修正后向联合国大会提交，供各国代表讨论审议，在该文本中，协调员对第2条恐怖主义犯罪的概念作出了修改。协调员拟订的全面反恐公约草案第2条第1款规定：本公约所称的犯罪，是指任何人以任何手段非法和故意致使：（a）任何人死亡或重伤；或（b）公共或私人财产，包括公用场所、国家或政府设施、公共运输系统、基础设施或环境严重受损；或（c）本条第1款（b）所述财产、场所、设施或系统的损坏造成或可能造成重大经济损失，而且根据行为的性质或背景，其目的是恐吓某人，或迫使某国政府或某一国际组织从事或不从事某种行为。[9]

2005年8月3日，第六委员会主席向联合国大会第59届会议提交了协调员编写的“反国际恐怖主义全面公约草案”综合案文讨论稿，供各国代表讨论审议，在该讨论稿中，协调员对第2条恐怖主义犯罪的概念进行了调整。该公约草案第2条第1款规定：本公约所称的犯罪，是指任何人以任何手段非法和故意致使：（1）人员死亡或人体受到严重伤害；或（2）公共或私人财产，包括公用场所、国家或政府设施、公共运输系统、基础设施或环境受到严重损害；或（3）本条第l款第（2）项所述财产、场所、设施或系统受到的损害造成或可能造成重大经济损失；而且根据行为的性质或背景，行为的目的是恐吓某一人口，或迫使某国政府或某国际组织实施或不实施某一行为。[10]

2010年11月2日，在工作组向第六委员会提交的报告中，附件一载有由主席之友编制的全面反恐公约草案的序言和第1、2和4至27条，供各国代表讨论审议，在该报告中，主席之友再次对第2条恐怖主义犯罪的概念进行了微调。泫公约草案第2条第1款规定：本公约所称的犯罪，是指任何人以任何手段非法故意致使：（1）人员死亡或人体受到严重伤害；或（2）包括公用场所、国家或政府设施、公共运输系统、基础设施在内的公共或私人财产或环境受到严重损害；或（3）本条第1款第2项所述财产、场所、设施或系统受到损害，造成或可能造成重大经济损失，而且根据行为的性质或背景，行为的目的是恐吓某地居民，或迫使某国政府或某国际组织实施或不实施某一行为。[11]

由上可知，全面反恐公约草案所拟定的概念从主体、手段、对象、目的等方面概括出了恐怖主义犯罪的本质特征，目前虽未生效，但这是在联合国框架内第一个由国际公约规定的一般性的恐怖主义概念，在国际反恐立法中具有里程碑意义。

三、“恐怖主义”概念在国际法上的发展趋势

如前文所述，从表面上看，在历届会议对公约草案的讨论审议中，各国关于恐怖主义犯罪概念的分歧并不大，因为10年来特委会和工作组也只是在原印度文本的基础上对恐怖主义犯罪概念的具体规定进行了数次微调。但事实并非如此，在这10年间恐怖主义犯罪概念始终是各国争议的焦点，也是妨碍公约草案通过的一个关键问题。具体而言，对全面反恐公约草案第2条恐怖主义犯罪概念的理解，必须结合公约草案其它各条，特别是规定了公约适用范围的第3条来考虑，否则理解将是不全面的。[12]

一方面，从全面反恐公约草案第2条对恐怖主义犯罪概念的规定来看，国际恐怖主义犯罪的行为主体是“任何人”；从字面理解，“任何人”是应该包括一切个人、组织和国家在内的，由此可以推出，如果一国武装部队实施了草案第2条的行为，将构成恐怖主义犯罪（这实质上是认同了国家恐怖主义问题）。但是，另一方面，全面反恐公约草案适用范围条款却明确规定了“一国军队执行公务所进行的活动，可以由国际法其他规则所调整，不受本公约约束”。可见，根据现有的草案，国家行为是被排除在恐怖主义犯罪概念之外的。对此，伊斯兰会议组织成员国极力反对，并与西方国家发生了争执。西方国家坚持要将国家行为排除在恐怖主义犯罪概念之外，理由是：国家对平民实施恐怖主义暴力行为，已经在相关的国际人道主义法或武装冲突法中有所规定，如可以根据《日内瓦四公约》、《国际刑事法院罗马规约》等以灭绝种族罪、危害人类罪、战争罪等加以惩处，因而在全面反恐公约草案中没有必要再予规定。而伊斯兰会议组织成员国坚决要求把民族自决和反对外国占领的斗争行为排除在恐怖主义犯罪概念之外，并主张将国家恐怖主义纳入国际恐怖主义犯罪概念中，理由是：现有国际法并不能全面遏制国家恐怖主义，将国家恐怖主义纳入全面反恐公约草案是非常必要的。